ژاپن چگونه در کمتر از سه دهه پس از جنگ جهانی دوم، از یکی از ویرانشدهترین و فقیرترین کشورها، به یکی از قطبهای اقتصادی و صنعتی جهان تبدیل شد؟ آنچه به «معجزه اقتصادی ژاپن» مشهور شد، صرفاً بیانگر رشد تولید ناخالص ملی نیست؛ بلکه چگونگی گذر از ساختاری سنتی و بحرانزده به اقتصادی صنعتی و توسعهیافته است که توانست اغلب قدرتهای بزرگ جهان را پشت سر بگذارد.
غالب تفاسیر موجود درباره این تحول را میتوان در دو دستۀ عمده قرار داد: گروه نخست، ریشههای این جهش را در ویژگیهای فرهنگ ژاپنی مانند اخلاق کاری، نظم اجتماعی یا سنتهای مدیریتی جستوجو میکند. گروه دوم، علت اصلی تحول را به عملکرد بازار و سازکارهای اقتصادیِ متعارف نسبت داده و نقش دولت ژاپن را به ایجاد «شرایط مساعد» برای بازار و بنگاهها تقلیل میدهد.
چالمرز جانسون، استاد و پژوهشگر علوم سیاسی و سیاست صنعتیِ شرق آسیا، با این هر دو رویکرد فاصله میگیرد. کتاب «معجزه اقتصادی ژاپن» نشان میدهد که نه فرهنگ و نه بازار بهتنهایی قادر به توضیح جریان توسعۀ ژاپن نیستند. او برخلاف رویکردهای فرهنگی یا بازارمحور، تلاش میکند نشان دهد که بدون اراده سیاسیِ سازمانیافته، هیچ معجزهای در کار نخواهد بود.
جانسون با استناد به شواهد تاریخی و نهادی، نشان میدهد که سیاست صنعتی در ژاپن، پروژهای آگاهانه بود که با مداخله و برنامهریزیِ فعال دولت به اجرا درآمد. او با تمرکز ویژه بر نقش وزارت صنایع و تجارت بینالملل (MITI)، مدلی از دولت توسعهگرا را پیش مینهد که در آن، دولت نه صرفاً ناظر یا تسهیلگر، بلکه برنامهریز و محرک کلیدی توسعه است.
در دولت توسعهگرا، منافع اقتصادی، عملاً در راستای اهداف سیاسیِ ملی قرار میگیرند. انگیزههای اقتصادی، لوکوموتیو اصلی تحرک اجتماعی نیستند، بلکه این عزم سیاسی ملتها برای برخورداری از جایگاه برابر در نظام بینالملل است که اجرای سیاستهای اقتصادی را ممکن میکند. بهعبارت دیگر، تلاش برای رشد اقتصادی در کشورهای موفقِ در حال توسعه، برخلاف ظاهر ماجرا، کمتر ریشه در معادلات صرفاً اقتصادی دارد و بیشتر ناشی از اراده ملی برای ورود موثر به زندگی صنعتی و بینالمللی است.
عموم ژاپنیها بر این باورند که نخستینبار در سال ۱۹۶۲ طعم «معجزه» را چشیدند. در همان سال، هفتهنامه «اکونومیست» چاپ لندن، در شمارههای اول و هشتم سپتامبر، مقالهای طولانی و دوقسمتی با عنوان «ژاپن را در نظر بگیرید» (Consider Japan) منتشر کرد که بعدها به کتابی مستقل تبدیل شد و بهسرعت با عنوان «اُدُرُکوبِکی نیهون» (ژاپن شگفتانگیز) در توکیو به چاپ رسید. تا پیش از آن، اغلبِ ژاپنیها نرخ رشد اقتصادی کشورشان را که در تاریخشان بیسابقه بود، باور نداشتند و کارشناسان و اقتصاددانانشان پیوسته مقالههایی هشدارآمیز درباره شکست رونق اقتصادی، بحرانهای پیشِ رو و غیرمنطقیبودن سیاستهای دولت مینوشتند.
بااینحال، درست در جایی که ژاپنیها «بودجههای غیرمسئولانه»، «وامهای بیرویه» و «نیازهای عظیم داخلی» را میدیدند، اکونومیست «گسترش تقاضا»، «بهرهوری بالا»، «روابط کار نسبتاً آرام» و «نرخ بسیار بالای پسانداز» را مشاهده کرد. اینگونه بود که تحسینهای داخلی و خارجی از اقتصاد ژاپنِ پس از جنگ آغاز شد و همگان را به جستوجوی علت این «معجزه» واداشت.
ابعاد معجزه
برای بررسی دقیقتر این معجزه، به جدول زیر نگاهی میاندازیم. این جدول، شاخصهای تولید صنعتی را برای کل دوره این پژوهش، یعنی از ۱۹۲۵ تا ۱۹۷۵، با درنظرگرفتن سال ۱۹۷۵ بهعنوان شاخص ۱۰۰، ارائه میدهد و چند نکته جالب را آشکار میسازد: نخست آنکه معجزه در سال ۱۹۶۲ تازه در مراحل ابتدایی خود بود و میزان تولید تنها یکسوم مقداری بود که در سال ۱۹۷۵ به آن دست یافت. در واقع، نیمی از قدرت اقتصادی شگفتانگیزِ ژاپنِ پس از سال ۱۹۶۶ به منصه ظهور رسید.
| سال | کل صنعت | معدن | کل تولیدات کارخانهای | آهن و فولاد | ماشینآلات | مواد شیمیایی | نساجی |
| ۱۹۳۵ | ۷٫۳ | ۸۱٫۰ | ۶٫۹ | ۴٫۴ | ۱۱٫۶ | ۱٫۸ | ۳۳٫۴ |
| ۱۹۴۴ | ۱۱٫۹ | ۱۰۵٫۱ | ۱۱٫۴ | ۸٫۳ | ۷٫۵ | ۳٫۲ | ۶٫۸ |
| ۱۹۴۶ | ۲٫۳ | ۴۰٫۹ | ۱٫۸ | ۱٫۰ | ۳٫۱ | ۰٫۴ | ۴٫۳ _ |
| ۱۹۵۵ | ۱۲٫۱ | ۹۸٫۰ | ۱۱٫۳ | ۹٫۸ | ۱۷٫۷ | ۶٫۲ | ۲۹٫۶ |
| ۱۹۶۶ | ۵۰٫۷ | ۱۴۳٫۱ | ۵۰٫۲ | ۴۷٫۲ | ۶۲٫۲ | ۴۰٫۰ | ۷۶٫۴ |
| ۱۹۷۳ | ۱۱۶٫۲ | ۱۱۲٫۸ | ۱۱۷٫۰ | ۱۱۸٫۸ | ۱۲۶٫۵ | ۱۰۶٫۶ | ۱۱۸٫۵ |
| ۱۹۷۵ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ | ۱۰۰٫۰ |
| ۱۹۷۸ | ۱۲۲٫۷ | ۱۰۵٫۹ | ۱۲۳٫۰ | ۱۱۰٫۱ | ۱۳۱٫۵ | ۱۳۱٫۰ _ | ۱۰۷٫۷ |
نکته دیگر آنکه، جدول بهوضوح نشان میدهد «رکود»های سالهای ۱۹۵۴، ۱۹۶۵ و ۱۹۷۴ چگونه دولت را به اتخاذ ابتکارات اقتصادی جدید و خلاقانهتر ترغیب کرد و اقتصاد ژاپن توانست از دل این دورههای سخت، قویتر از همیشه سر برآورد. این آمارها همچنین گویای تغییرات ساختاری در بخشهای مختلف اقتصاد ژاپن است؛ از جمله افول صنعت معدن با جایگزینشدن نفت بهجای زغالسنگ و گذار از صنعت نساجی به سمت ماشینآلات و محصولات فلزی نهایی؛ تحولی که ژاپنیها آن را «صنعتیشدن سنگین و شیمیایی» مینامند.
اگر خط پایه متفاوتی را مبنا قرار دهیم، برای مثال میانگین سالهای ۱۹۵۱ تا ۱۹۵۳ را برابر با ۱۰۰ در نظر بگیریم، شاخص تولید ناخالص ملی برای سالهای ۱۹۳۴ تا ۱۹۳۶ به ۹۰، برای ۱۹۶۱ تا ۱۹۶۳ به ۲۴۸ و برای ۱۹۷۱ تا ۱۹۷۳ به ۶۶۴ میرسد. به همین ترتیب، شاخص تولیدات کارخانهای برای سالهای ۱۹۳۴ تا ۱۹۳۶ برابر با ۸۷، برای ۱۹۶۱ تا ۱۹۶۳ برابر با ۴۰۰ و برای ۱۹۷۱ تا ۱۹۷۳ معادل ۱۳۵۰ است. در سراسر دوره پس از جنگ، از سال ۱۹۴۶ تا ۱۹۷۶، اقتصاد ژاپن ۵۵ برابر رشد کرد. در پایان این دوره، ژاپن با آنکه تنها ۰٫۳ درصد از خشکیهای جهان را در اختیار داشت و حدود ۳ درصد از جمعیت جهان را در خود جای داده بود، تقریباً ۱۰ درصد از فعالیت اقتصادی کل دنیا را به خود اختصاص میداد. صرفنظر از اینکه بخواهیم این دستاورد را «معجزه» بنامیم یا نه، بیتردید با پدیدهای روبهرو هستیم که ارزش بررسی و واکاوی دارد.
تحلیل نظریههای موجود برای تبیین معجزه
بسیاری پیش از من در این آبها کشتی راندهاند و بررسی یافتههای آنان برای این پژوهش و تشریح دیدگاه من امری ضروری است. توضیح رشد اقتصادی ژاپن، و تداوم این رشد پس از آنکه مزیتهای موقتی یکی پس از دیگری از بین میرفت، کار سادهای نیست؛ چنانکه استفاده مکرر از واژه «معجزه» نیز گواه همین امر است. این اصطلاح را نمیتوان صرفاً به رشد پرشتابی که از سال ۱۹۵۵ آغاز شد محدود کرد.
در گذشتهای دورتر، در سال ۱۹۳۷، پروفسور آریساوا هیرومی (متولد ۱۸۹۶)، که نامش باید در فهرست بیست-سی نفر از نظریهپردازان برجسته سیاست صنعتی ژاپن پس از جنگ قرار گیرد، از عبارت «معجزه ژاپنی» برای توصیف رشد ۸۱٫۵ درصدی تولیدات صنعتی این کشور بین سالهای ۱۹۳۱ تا ۱۹۳۴ استفاده کرده بود. امروز ما دلیل آن معجزه خاص را میدانیم: این رشد حاصل سیاستهای انبساطی و تأمین مالی از طریق کسری بودجه بود که توسط وزیر دارایی، تاکاهاشی کُرِکیو، به اجرا درآمد. او در ۸۱ سالگی به دلیل تلاش برای مهارکردن فرآیندی که خود آغاز کرده بود، در صبح روز ۲۶ فوریه ۱۹۳۶ به دست افسران جوان ارتش ترور شد.
بااینحال، این معجزه قدیمیتر برای محققان همچنان یک معماست؛ معمایی که چارلز کیندلبرگر از آن با عنوان «چیستان» یاد میکند: چگونه ژاپن «بدون داشتن یک کینز، توانست در اوایل سال ۱۹۳۲ سیاستهای کینزی را به اجرا درآورد؟» برخی ژاپنیها چندان درگیر این چیستان نشده و بهسادگی تاکاهاشی را «کینز ژاپن» نامیدهاند. اما همانطور که امیدوارم در این کتاب روشن سازم، این نوع شعبدهبازی کلامی کافی نیست؛ مداخله دولت در دهه ۱۹۳۰ فراتر از سیاستهای کینزی بود و آریساوا و همکارانش در دولت، طی سالهای شکلگیری شخصیت حرفهایشان، درسهایی آموختند که با آنچه در غرب بهعنوان جریان اصلی سیاستهای مالی دولت شناخته میشود، تفاوتهای بنیادینی دارد.
نگاهی از بیرون: مکتب فرافکنان
چیستانِ کیندلبرگر، توجه ما را به سوی «فرافکنان» جلب میکند؛ یکی از گروههای اصلی در میان کاوشگرانِ امروزینِ معجزه اقتصادی ژاپن. اینها نویسندگانی هستند که مفاهیم، مشکلات و هنجارهای رفتار اقتصادیِ غربی، و عمدتاً آنگلو-آمریکایی، را بر پرونده ژاپن فرافکنی میکنند.
اینگونه مطالعات، هرچند برای کشورهای مبدأ خود ارزشمند باشند، در اینجا چندان به کار ما نمیآیند. هدف این آثار، بیش از آنکه توضیح خودِ پدیده ژاپن باشد، هرچند ممکن است اصولی از اقتصاد سیاسی آن را استخراج کنند، برجستهکردن کاستیهای کشورهای خود در پرتو دستاوردهای ژاپن یا هشدار درباره تأثیرات احتمالی رشد این کشور بر سایر نقاط جهان است. حتی رساله درخشان «اکونومیست» در سال ۱۹۶۲ نیز بهتر بود «بریتانیا را در پرتو عملکرد ژاپنیها بسنجید» نام میگرفت که در واقع هدف اصلی آن نیز همین بود. از جمله دنبالهروان اکونومیست میتوان به رالف هیوینز با کتاب «مردان معجزهگر ژاپنی» (۱۹۶۷)، پی. بی. استون با کتاب «پیشتازی ژاپن: داستان یک معجزه اقتصادی» (۱۹۶۹)، روبر گیلن با «چالش ژاپنی» (۱۹۷۰)، هرمان کان با «ابرقدرت نوظهور ژاپن» (۱۹۷۰) و هاکان هدبرگ با «انتقام ژاپن» (۱۹۷۲) اشاره کرد. شاید برجستهترین اثر در این سبک، کتاب «ژاپن بهمثابه شماره یک: درسهایی برای آمریکاییها» (۱۹۷۹) نوشته ازرا وگل باشد؛ چراکه بیش از آنکه تحلیلی بر علل رشد شگفتانگیز ژاپن باشد، اثری است آشکارا تشویقی درباره آنچه آمریکاییها میتوانند از ژاپن بیاموزند. این پژوهش، برخلاف آثار پیشین، بهدنبال ترویج نهادهای ژاپنی در خارج از این کشور نیست؛ بلکه تلاش میکند برخی از نهادهای اصلی ژاپن در حوزه اقتصاد را با تمام پیچیدگیهایشان به تصویر بکشد تا کسانی که به اقتباس از آنها علاقهمندند، بدانند با چه پیامدهای خواسته، ناخواسته و حتی نامطلوبی از نظام ژاپنی روبهرو خواهند شد.
۲. مکتب جامعهشناختی و اقتصادی: «هر چیزی جز سیاست»
دسته دوم از تفاسیر معجزه ژاپن، به مکتب «اجتماعی-اقتصادی» تعلق دارد که گاهی آن را رویکرد «هرچیزی جز سیاست» در پژوهشهای مربوط به «معجزه» نامیدهام. این مکتب گسترده شامل چهار نوع تحلیل اصلی است که گرچه اغلب با یکدیگر همپوشانی دارند، اما برای شناسایی میتوان آنها را از هم تفکیک کرد؛ هرچند بهندرت به شکل خالص یافت میشوند. این چهار تحلیل عبارتاند از:
- تحلیل «شخصیت ملی-ارزشهای بنیادین-اجماع”: این تحلیل که مورد علاقه اومانیستها و بهویژه انسانشناسان است، معجزه اقتصادی را به ویژگیهای فرهنگی ژاپنیها نسبت میدهد.
- تحلیل «هیچ معجزهای رخ نداده است»: این دیدگاه که عمدتاً توسط اقتصاددانان مطرح شده، اساساً وقوع پدیدهای استثنایی را زیر سؤال میبرد.
- تحلیل «ویژگیهای ساختاری منحصربهفرد»: طرفداران این تحلیل، موفقیت ژاپن را به نهادهای خاص آن مانند روابط کار، نرخ پسانداز، مدیریت شرکتها، نظام بانکی، نظام رفاهی و شرکتهای بازرگانی عمومی نسبت میدهند.
- تحلیل «سواری مجانی»: این رویکرد بر مزایای واقعی، اما گذارای ژاپن در آغاز رشد پرشتاب اقتصادی در جهان پس از جنگ تأکید دارد.
پیش از پرداختن به ویژگیهای هر یک از این تحلیلها، باید بگویم تا حدی با همه آنها موافقم. قصد من زیر سؤالبردن حقایقی که آشکار کردهاند یا انکار ارتباطشان با معجزه نیست. بااینحال، معتقدم بسیاری از این تحلیلها را میتوان به مقولات بنیادیتری، بهویژه تأثیر سیاستهای دولت، فروکاست و باید آنها را با معیارهایی متفاوت از گذشته سنجید و در این میان، وزن بیشتری برای دولت و سیاست صنعتی آن قائل شد.
توضیح مبتنی بر «شخصیت ملی» استدلال میکند که معجزه اقتصادی رخ داد، زیرا ژاپنیها از ظرفیتی منحصربهفرد و فرهنگی برای همکاری با یکدیگر برخوردارند. این ظرفیت در زمینههای گوناگونی از جمله نرخ پایینتر جرموجنایت نسبت به جوامع ناهمگونتر، اولویتدادن فرد به گروه، وفاداری شدید گروهی و میهنپرستی و در نهایت، عملکرد اقتصادی، خود را نشان میدهد. مهمترین سهم فرهنگ در حیات اقتصادی، «اجماع» مشهور ژاپنیهاست؛ یعنی توافقی فراگیر میان دولت، حزب حاکم، رهبران صنعت و مردم بر سر اولویت اهداف اقتصادی برای کل جامعه و ابزارهای دستیابی به آن. برای اشاره به این تواناییِ فرهنگیِ ژاپنیها، اصطلاحاتی چون «اجماع چرخشی»، «جمعگرایی خصوصی»، «جمعگرایی ذاتی»، «تار عنکبوت بیعنکبوت» و «شرکت سهامی ژاپن» ابداع شده است.
ملاحظات من درباره ارزش این توضیح، اساساً این است که بیشازحد کلیگویانه است و بهجای آنکه راه را برای پژوهشهای جدی باز کند، آن را مسدود میسازد. «اجماع» و «همبستگی گروهی» در رشد اقتصادی ژاپن اهمیت داشتهاند، اما احتمالاً ریشه آنها نه در ارزشهای بنیادین ژاپنیها، بلکه در چیزی است که روث بندیکت زمانی آن را «انگیزههای موقعیتی» ژاپن نامید: توسعه دیرهنگام، کمبود منابع، نیاز به تجارت، محدودیتهای تراز پرداختها و غیره. فرض وجود یک «ظرفیت ویژه برای همکاری» بهعنوان یک ویژگیِ فرهنگیِ تقلیلناپذیر ژاپنی، پژوهش را از این پرسش دور میکند که چرا ژاپنیها در مواقع خاصی با هم همکاری میکنند (آنها در تقریباً نیمی از دوره مورد مطالعه این پژوهش، همکاری نکردند) و نیز از این احتمال غافل میسازد که این همکاری، در مواردی، کاملاً عامدانه توسط دولت و دیگران مهندسی شده باشد. پژوهش دیوید تایتس درباره استفاده از نهاد امپراتوری در ژاپنِ پیش از جنگ برای «خصوصیسازی» بهجای «اجتماعیکردن» تضادهای اجتماعی، یکی از راههای خلاقانه برای نگریستن به این مسئله اجماع است.
در ادامه این پژوهش، موارد بسیاری بررسی خواهد شد که نشان میدهد چگونه دولت آگاهانه همکاری را در میان مشتریان خود القا کرده و به نتایجی بسیار بهتر از دوران جنگ اقیانوس آرام، که در آن به دنبال کنترل آنها بود، دست یافته است. در تحلیل نهایی، بهراستی محتمل است که ارزشهای بنیادین ژاپنیها با دنیای غرب متفاوت باشد، اما این موضوع نیازمند مطالعه است، نه صرفاً یک پیشفرض. تبیین رفتار اجتماعی بر اساس ارزشهای بنیادین باید به تحلیل نهایی، یعنی برای آن بخش از رفتار که با روشهای اقتصادیتر قابلتوضیح نیست، اختصاص یابد. در واقع، توضیح معجزه اقتصادی ژاپن بر اساس فرهنگ، در سالهای گذشته، زمانی که این معجزه تنها در ژاپن رخ داده بود، رواج بیشتری داشت؛ اما اکنون که این پدیده در جمهوری کره، تایوان، هنگکنگ و سنگاپور (و شاید حتی در برخی ملل غیرشرق آسیایی) در حال تکرار یا دستیابی است، این توضیح فرهنگی جذابیت اولیه خود را تا حد زیادی از دست داده است.
انکار معجزه
پیروان مکتب «هیچ معجزهای رخ نداده است»، بهمعنای واقعی کلمه ادعا نمیکنند که هیچ اتفاقی برای اقتصاد ژاپن نیفتاده است؛ بلکه معتقدند آنچه رخ داده، نه یک معجزه، بلکه نتیجه طبیعی نیروهای بازار بوده است. این دیدگاه از حوزه تحلیلهای اقتصادیِ حرفهای درباره رشد ژاپن نشئت میگیرد و بنابراین، در چارچوب خود عموماً بینقص است. اما این تحلیلها معمولاً نتایجی گسترده را ارائه میدهند که شامل مسائل مرتبطی است که نویسندگانشان آنها را مطالعه نکردهاند، ولی بهشدت میخواهند از معادلات خود حذف کنند. هیو پاتریک چنین استدلال میکند: «من از مکتبی هستم که عملکرد اقتصادی ژاپن را در درجه اول، ناشی از اقدامات و تلاشهای افراد و شرکتهای خصوصی در واکنش به فرصتهای موجود در بازارهای نسبتاً آزاد کالا و نیروی کار میداند. هرچند دولت حامی بوده و در واقع برای ایجاد محیط رشد تلاش زیادی کرده است، اما نقش آن اغلب اغراقآمیز جلوه داده شده است.» بااینحال، او اذعان میکند که مشکلی وجود دارد: «این نگرانکننده است که توضیحات کلان از عملکرد اقتصادی ژاپن پس از جنگ (از نظر افزایش در نهادههای کل نیروی کار و سرمایه و تخصیص بهرهورتر آنها) بیش از ۴۰ درصد از رشد تولید و نیمی از رشد بهرهوری نیروی کار را بدون توضیح باقی میگذارد.»
اگر بتوان نشان داد که سیاست صنعتی دولت در نرخ سرمایهگذاری در صنایع استراتژیک اقتصادی خاص (برای مثال، در توسعه تولید و بازاریابی موفق پتروشیمی یا خودرو) تفاوت ایجاد کرده است، آنگاه شاید بتوان گفت که نقش آن اغراقآمیز نبوده است. نگارنده معتقد است که این امر قابلاثبات است و در ادامه این پژوهش برای اثبات آن تلاش خواهد کرد.
بسیاری از ژاپنیها یقیناً با این نتیجهگیری پاتریک که دولت چیزی بیش از فراهمکردن محیط برای رشد اقتصادی انجام نداده است، مخالفت خواهند کرد. ساهشی شیگرو، معاون اسبق وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI)، تأکید میکند که دولت مسئول کل اقتصاد است و نتیجه میگیرد: «این یک دیدگاه کاملاً خودمحورانه (از سوی بازرگانان) است که فکر کنیم دولت باید تنها به فراهمآوردن محیطی مساعد برای صنایع، بدون آنکه به آنها بگوید چه کنند، بپردازد.» مواردی وجود داشته که صنایع یا شرکتها در برابر دستورات دولت شورش کردهاند (حوادثی که از پر سروصداترین رویدادهای سیاست پس از جنگ به شمار میروند)، اما این اتفاقات آنقدر مکرر نبوده و نیست که به یک رویه معمول تبدیل شود.
به نظر میرسد بحثها درباره اقتصاد ژاپن در چارچوب صرفاً اقتصادی، بیش از آنکه در تحلیلهایشان دچار مشکل باشند، در مفروضاتشان به بنبست میخورند. برای مثال، فرض میشود که «دولت توسعهگرای» ژاپن همان «دولت تنظیمگر» آمریکاست. فیلیپ تریزایس استدلال میکند: «در اصول، سیاست ژاپن با سیاست در دیگر دموکراسیها تفاوتی ندارد.» اما یکی از تفاوتها در فرایند بودجهریزی است؛ جایی که تخصیصها پیش از مجوزها صورت میگیرد و «به استثنای یک مورد در سال ۱۹۷۲ که ترکیبی از سوءمدیریت دولت و اتحاد اپوزیسیون منجر به کاهش اندکی در هزینههای دفاعی شد، بودجه از سال ۱۹۵۵ تاکنون در دایت (مجلس ژاپن) اصلاح نشده است.» پیش از آن نیز، کسی تظاهر نمیکرد که دایت کاری بیش از تأیید تشریفاتی بودجه دیوانسالاری انجام میدهد.
تفاوت دیگر میان ژاپن و ایالات متحده را میتوان در نظام بانکی یافت. پیش از جنگ، نرخ سرمایه شخصی کل شرکتها در ژاپن حدود ۶۶ درصد بود (نرخی قابلمقایسه با نرخ کنونی ۵۲ درصدی در آمریکا)، اما در سال ۱۹۷۲، نرخ سرمایه شخصی ژاپنیها به حدود ۱۶ درصد رسید؛ الگویی که در سراسر دوره پس از جنگ تداوم داشته است. شرکتهای بزرگ سرمایه خود را از طریق وام از بانکهای شهری تأمین میکنند که خودشان نیز در وضعیت «اضافهبرداشت» قرار دارند و بنابراین، کاملاً به تضمینهای بانک ژاپن وابسته هستند؛ بانکی که خود (پس از یک کشمکش شدید در دهه ۱۹۵۰ که به شکست بانک انجامید) اساساً یک بازوی عملیاتی وزارت دارایی است. ازاینرو، دولت دخالتی مستقیم و تنگاتنگ در سرنوشت «صنایع استراتژیک» (اصطلاحی رایج که معنای نظامی ندارد) دارد که بسیار فراتر از آن چیزی است که یک مقایسه رسمی یا حقوقی میان نظام ژاپن و دیگر نظامهای بازار نشان میدهد. وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI) در سال ۱۹۷۴، زمانی که مفهوم «نظامِ اقتصادِ بازارِ برنامهمحور» را برای نامگذاری و تحلیل آنچه در بیست سال گذشته انجام میداد (و بیست سال پیش از آن را صرف تکمیل این نظام از طریق آزمون و خطا کرده بود،) بهطور عمومی معرفی کرد، صرفاً برای خود تبلیغ نمیکرد. این «نظام اقتصاد بازار برنامهمحور» قطعاً تفاوتهایی با «سیاست در دیگر دموکراسیها» دارد که یکی از آنها، مراقبت و تغذیه خودِ معجزه اقتصادی است.
مکتب «هیچ معجزهای رخ نداده است» میپذیرد که رشد اقتصادی ژاپن اتفاق افتاده، اما اصرار دارد که این رشد به دلیل در دسترس بودن سرمایه، نیروی کار، منابع و بازارها بوده است. این دیدگاه، تمام مفاهیمی را که ژاپنیها برای بحث و مدیریت اقتصاد خود ابداع و به کار گرفتهاند (مفاهیمی مانند «ساختار صنعتی»، «رقابت بیش از حد»، «هماهنگی سرمایهگذاری» و «همکاری دولتی-خصوصی») بهعنوان مفاهیمی مغایر با منطق اقتصادی و در نتیجه جعلی، رد میکند. جدیترین مشکل این است که از منظر تاریخی، این توضیح با اعلام پیشاپیش و اصولیِ اینکه مداخله دولت هیچ تفاوتی ایجاد نکرده، راه را بر هرگونه تحلیل از تأثیر واقعی این مداخله میبندد. نتیجۀ آن، به تعبیر جان رابرتز، این است که «ظهور معجزهآسای ژاپن بهعنوان یک قدرت اقتصادی طراز اول در دهه ۱۹۶۰، توسط نویسندگان ژاپنی و خارجی بهطور جامع توصیف شده، اما بخش بسیار ناچیزی از این ادبیات، توضیحات معتبری درباره چگونگی یا عاملان این دستاورد ارائه میدهد.» این پژوهش، تلاشی برای پاسخ به همین پرسشهاست.
نهادهای منحصربهفرد ژاپن: سه گنجینه مقدس
سومین نوع تحلیل رایج از معجزه ژاپن، که بر تأثیر نهادهای نامتعارف ژاپنی تأکید دارد، بیتردید مهمترین تحلیل در میان چهار دستهای است که من تفکیک کردهام و بیش از همه در ژاپن و خارج از آن مورد بحث قرار گرفته است. این تحلیل در سادهترین شکل خود ادعا میکند که ژاپن بهواسطه آنچه کارفرمایان ژاپنی پس از جنگ معمولاً «سه گنجینه مقدس» خود مینامند، به یک مزیت اقتصادی ویژه دست یافته است: نظام اشتغال «مادامالعمر»، نظام دستمزد مبتنی بر سابقه و اتحادیهگرایی در سطح شرکت. برای نمونه، آمایا نائوهیرو از وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI)، این سه نهاد را جوهر چیزی میداند که او آن را نظام اقتصادی «اوچیوا» یا درونخانوادگی ژاپن مینامد. همچنین، اوجیمی یوشیهیسا، معاون اسبق همین وزارتخانه، در گزارش خود به کمیته صنعت سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در سال ۱۹۷۰، به «پدیدههای نوعاً ژاپنی» مختلفی اشاره کرد که به ژاپن در دستیابی به رشد پرشتاب کمک کردهاند و این پدیدهها نیز همان سه گنجینه مقدس بودند. طبق این استدلال، ژاپن به لطف این نهادها، تعهد کاری بیشتری از نیروی کار خود دریافت میکند، روزهای کمتری را به دلیل اعتصاب از دست میدهد، آسانتر نوآوری میکند، کنترل کیفیت بهتری دارد و در مجموع، محصولات مناسبتری را زودتر از رقبای بینالمللی خود تولید میکند.
این استدلال بدون شک درست است، اما هرگز بهروشنی تدوین نشده و در بهترین حالت، سادهانگارانه است. در این باره باید به چند نکته توجه کرد. نخست آنکه، سه گنجینه مقدس تنها «نهادهای ویژه» نیستند و قطعاً مقدسترین آنها نیز به شمار نمیروند. نهادهای ویژه دیگری نیز وجود دارند، از جمله: نظام پسانداز شخصی؛ نظام توزیع؛ «فرود از بهشت» یا انتقال بوروکراتهای بازنشسته از وزارتخانهها به سمتهای مدیریتی ارشد در شرکتهای خصوصی؛ ساختار گروهبندیهای صنعتی (یا سازماندهیِ انحصاریِ چندجانبۀ هر صنعت توسط شرکتهای خوشهای)؛ «اقتصاد دوگانه» (که کلارک آن را بهدرستی نظام «درجهبندی صنعتی» مینامد) به همراه ساختار پیچیدۀ پیمانکاری فرعی که ایجاد میکند؛ نظام مالیاتی؛ درجه نفوذ بسیار پایین سهامداران بر شرکتها؛ حدود صد «شرکت سیاستگذاری عمومی» (شرکتهای دولتی با اشکال مختلف)؛ و شاید مهمتر از همه، مؤسسات مالی تحتکنترل دولت، بهویژه بانک توسعه ژاپن و بودجه «دوم» یا سرمایهگذاری (طرح سرمایهگذاری و وام مالی).
نیازی به توصیف تکتک این نهادها در اینجا نیست. بیشتر آنها حتی برای ناظران تازهکار ژاپن نیز کاملاً آشنا هستند و سایر موارد نیز در ادامه این کتاب به تفصیل تحلیل خواهند شد؛ زیرا برخی از ابزارهای اصلی دولت برای تأثیرگذاری و هدایت اقتصاد را تشکیل میدهند.
آنچه باید بر آن تأکید کرد این است که این نهادها یک «سیستم» را تشکیل میدهند؛ سیستمی که هیچ فرد یا سازمانی آن را طراحی نکرده و در طول زمان بهعنوان واکنشهای مقطعی به توسعه دیرهنگام ژاپن و سیاستهای رشد محور دولت، یا پیامدهای ناخواسته آنها، شکل گرفته است. این نهادها، وقتی در کنار هم بهعنوان یک سیستم در نظر گرفته شوند، مجموعهای نیرومند برای پیشبرد رشد اقتصادی (به تعبیر آمایا، یک «ماشین تولید ناخالص ملی») را میسازند؛ اما وقتی جداگانه، آنطور که معمولاً بررسی میشوند، تحلیل شوند، چندان منطقی به نظر نمیرسند. این، مهمترین ملاحظهای است که باید درباره توضیح مبتنی بر نهادهای منحصربهفرد مطرح کرد: این توضیح هرگز به اندازه کافی عمیق نمیشود و بنابراین، چیزی بیش از یک توضیح جزئی نیست.
بیایید یک مثال را بررسی کنیم. در پی شناختهشدن معجزه ژاپن در سراسر جهان، برخی از اساتید مدیریت بازرگانی آمریکایی به کارآفرینان کشور خود توصیه کردهاند که یک یا هر سه گنجینه مقدس را بیازمایند. گاهی شیوههای ژاپنی، پس از اصلاحات مناسب، در محیطهای دیگر نیز موفق عمل میکنند. بااینحال، یک تاجر آمریکایی که واقعاً تلاش کند اشتغال «مادامالعمر» را بدون حمایت سایر نهادهای نظام ژاپن به کار گیرد، بهسرعت خود را ورشکسته خواهد یافت. از جمله دلایل این امر آن است که اشتغال مادامالعمر در ژاپن نه برای تمام عمر، بلکه تا اواسط یا اواخر دهه پنجاه زندگی فرد است؛ و هرچند افزایش دستمزد به سابقه کاری بستگی دارد، امنیت شغلی اینگونه نیست: در دوران رکود اقتصادی، این کارمندانِ باسابقه هستند که به دلیل هزینه بالاتر، نخستین کسانیاند که اخراج میشوند. اشتغال مادامالعمر شامل «کارگران موقت» نیز نمیشود؛ افرادی که ممکن است تمام عمر کاری خود را در این وضعیت سپری کنند و بخش بسیار بزرگتری از نیروی کار یک شرکت را نسبت به آنچه هر اتحادیه آمریکایی تحمل میکند، تشکیل میدهند (برای مثال، ۴۲ درصد از نیروی کار شرکت تویوتا موتور در دهه ۱۹۶۰).
حتی اگر این مشکلات نیز قابلحل بودند، کارفرمای آمریکایی همچنان از بخش گستردهای از پیمانکاران متوسط و کوچکی که همتای ژاپنیاش در دوران سخت اقتصادی میتواند بر آنها فشار بیاورد، بیبهره میماند. تومیوکا، پیمانکاران فرعی را «ضربهگیرهای» چرخه تجاری ژاپن مینامد؛ شرکتهای کوچکی که وقتی شرکتهای بزرگ دیگر قادر به تحمل هزینههای ثابت نیروی کار خود نیستند و باید «فشار را منتقل کنند، در انتهای زنجیره قرار میگیرند.
از سوی دیگر، کارمند آمریکایی در صورت اخراج، از نظام توزیع گسترده و شاید ناکارآمد ژاپن که بتواند به آن پناه ببرد، برخوردار نیست. نظام توزیع در ژاپن، در شرایط بد اقتصادی، همچون اسفنجی عظیم، بیکاران یا افراد دارای اشتغال ناقص را جذب میکند. حجم معاملات عمدهفروشان ژاپنی در سال ۱۹۶۸، گواهی بر لایههای متعدد واسطهها در این کشور است؛ این حجم، ۴٫۸ برابر کل فروش خردهفروشی بود؛ درحالیکه این رقم در ایالات متحده تنها ۱٫۳ برابر بود. جای تعجب نیست که بسیاری از ژاپنیهای آگاه، با وجود اعتراض فروشندگان خارجی که برای ورود به این نظام با مشکل مواجهاند، تمایلی به تغییر آن ندارند؛ زیرا این نظام، علاوه بر توزیع، کارکردهای دیگری نیز برای جامعه دارد که کماهمیتترین آنها، کاهش بار مالیاتی لازم برای تأمین بیمه بیکاری کافی است.
اشتغال مادامالعمر به سبک ژاپنی، از منظر رشد اقتصادی مزایای بسیاری دارد: انگیزه قوی برای کارفرما جهت فعالیت با ظرفیت کامل یا نزدیک به آن ایجاد میکند، مانع از شکلگیری یک جنبش اتحادیهای با ساختار افقی میشود و به گفته اوکاوا و روزوفسکی، به کارآفرین ژاپنی «نیروی کاری میدهد که انگیزهای برای مخالفت با پیشرفتهای فناورانه و سازمانی، حتی از نوع صرفهجویی در نیروی کار، ندارد.» اما این نهاد در انزوا وجود ندارد و بدون سایر اجزای نظام «نهادهای منحصربهفرد» کار نخواهد کرد.
نکته اصلی دوم درباره این نهادهای ویژه، به تاریخ پیدایش و نحوه حفظ آنها مربوط میشود. اینجاست که این مکتب فکری در توضیح معجزه، گاهی بهطور نامحسوس با مکتب اول که بر فرهنگ و شخصیت ملی ژاپن تأکید دارد، در هم میآمیزد. برای مثال، آمایا سه گنجینه مقدس را به دنیای سنتی خانواده (ie)، روستا (mura) و ولایت (kuni) مرتبط میداند که به باور او، همگی امروز در بنگاه صنعتی یکپارچه و بازآفرینی شدهاند. باید گفت که چنین ادعاهایی نوعی تبلیغات برای دفاع از این نهادهای ویژه در برابر منتقدان متخاصم (اغلب خارجی) است. تحقیقات گسترده محققان در ژاپن و خارج از آن نشان داده است که تقریباً تمام این به اصطلاح نهادهای ویژه، به قرن بیستم و معمولاً نه پیش از دوران جنگ جهانی اول، تعلق دارند.
برای مثال، ریشههای اشتغال مادامالعمر را در چندین عامل جستوجو کردهاند؛ از جمله تلاشها در طول جنگ جهانی اول برای مهار رشد یک جنبش اصلاحات اجتماعی چپگرا، ورود تعداد زیادی از کارگران کرهای و تایوانی در دهه ۱۹۲۰، که باعث شد کارگران ژاپنی به هر قیمتی به دنبال امنیت شغلی باشند و شرکتهای مهماتسازی دوران جنگ که برای حفظ بهترین کارمندان خود مجبور بودند شغل آنها را تضمین کنند. آر. پی. دور، یکی از برجستهترین صاحبنظران در زمینه صنعتیشدن ژاپن، وضعیت تحقیقات در این موضوع را چنین خلاصه میکند: «نظام اشتغال ژاپن در سال ۱۹۰۰ تقریباً بهاندازه بریتانیا بازارمحور بود. این نوآوری نهادی آگاهانه بود که در دو دهه اول این قرن شروع به شکلدادن به نظام ژاپنی کرد؛ نظام خانوادهگرایی بنگاهی (یا آنچه میتوان آن را پدرسالاری شرکتی نامید) را در دهه ۱۹۳۰ به کمال رساند و در اواخر دهه ۱۹۴۰ برای سازگاری با قدرت جدید اتحادیهها، آن را بازسازی کرد تا آنچه را «شرکتگرایی رفاهی» امروزی نامیده میشود، به وجود آورد.
ناکومورا تاکافوسا، ریشههای طیف وسیعی از نهادهای مهم را در دوران کنترلهای زمان جنگ مییابد؛ از جمله کیرتسوهای بانکمحور (گروههای صنعتی مبتنی بر نظام نهادهای مالی تعیینشده در آن زمان) و نظام پیمانکاری فرعی که هرچند پیش از جنگ وجود داشت، اما با ادغام اجباری شرکتهای کوچک و متوسط با تولیدکنندگان بزرگ ماشینآلات (جنبش موسوم به «تعدیل بنگاه») بسیار تقویت شد.
دولت از چندین طریق بر ساختار نهادهای ویژه ژاپن تأثیر گذاشته است. بسیاری از این نهادها را مستقیماً در جریان کارزارهای «عقلانیسازی صنعتی» خود در دهه ۱۹۳۰ یا در طول جنگ اقیانوس آرام ایجاد کرد. حتی زمانی که دولت مستقیماً آنها را ایجاد نمیکرد، با تشخیص سودمندیشان برای اهداف خود، به تقویت آنها میپرداخت. نظام پسانداز یک نمونه است. ممکن است، همانطور که بسیاری از مفسران گفتهاند، نرخ پسانداز بالای خانوارهای ژاپنی (بالاترین نرخ پسانداز بهعنوان سهمی از تولید ناخالص ملی که تاکنون توسط هر اقتصاد بازاری در زمان صلح ثبت شده است) ناشی از قناعت طبیعی ژاپنیها باشد. اما فشارهای خارجی قدرتمندی نیز ژاپنیها را به پسانداز تشویق میکند: یک نظام تأمین اجتماعی نسبتاً ضعیف، یک نظام دستمزد که شامل پرداختهای پاداش مقطوع و کلان دو بار در سال میشود، یک نظام بازنشستگی که درآمد کارگر را پیش از رسیدن به ۶۰ سالگی بهطور قابلتوجهی کاهش میدهد، کمبود مسکن جدید و زمین مسکونی و همچنین اهمیت بالای آموزش دانشگاهی برای فرزندان که هر دو مستلزم هزینههای هنگفت هستند، یک نظام اعتبارِ مصرفیِ توسعهنیافته و یک نظامِ پساندازِ پستیِ دولتی با نرخهای بهرهی رقابتیِ تضمینشده، فقدان یک بازار سرمایه توسعهیافته یا جایگزینهای دیگر برای پسانداز شخصی و معافیت قابلتوجه مالیات بر درآمد برای سود حاصل از حسابهای پسانداز. دولت بهخوبی از این انگیزهها برای پسانداز و این واقعیت که پول سپردهشده در نظام پسانداز پستی مستقیماً به حسابهای وزارت دارایی واریز میشود و میتواند مطابق با برنامههای دولت مجدداً سرمایهگذاری شود، آگاه است. قناعت ذاتی ممکن است در این نظام نقشی داشته باشد، اما دولت برای مهندسی این قناعت تلاش بسیاری کرده است.
نظریه «سواری مجانی»، چهارمین دسته از توضیحات ما، استدلال میکند که ژاپن از اتحاد خود با ایالات متحده پس از جنگ بهرهمند شده و این اتحاد، حداقل بخش معجزهآسای رشد سریع اقتصادی ژاپن، اگر نه تمام آن را، توجیه میکند. گفته میشود ژاپن از سه جهت از این «سواری مجانی» برخوردار بوده است: فقدان هزینههای دفاعی، دسترسی آسان به بازار صادراتی اصلی خود و انتقال نسبتاً ارزان فناوری.
اگرچه درست است که ژاپن مجبور نبوده بخش زیادی از درآمد ملی خود را به تسلیحات اختصاص دهد، اما این عامل نمیتوانسته تأثیر قابلتوجهی بر نرخ رشد آن داشته باشد. اگر نرخ کلی سرمایهگذاری ژاپن بسیار پایین بود، برای مثال بهاندازه چین، آنگاه تقاضای دفاعی میتوانست اثری بازدارنده داشته باشد. اما در ژاپن که تشکیل سرمایه در دوران رشد پرشتاب از ۳۰ درصد تولید ناخالص ملی فراتر میرفت، تأثیر هزینههای دفاعی پایین، ناچیز بود. موارد کره جنوبی و تایوان که با نتایج برابر یا حتی چشمگیرتر، استراتژی سرمایهگذاری بالای ژاپن را دنبال کردهاند، این نکته را روشن میکند: هزینههای دفاعی بسیار بالای آنها تأثیر اندک یا هیچ تأثیری بر عملکرد اقتصادیشان نداشته است.
مورد صادرات از اهمیت بیشتری برخوردار است. ژاپن از نظام تجارت بازی که پس از جنگ جهانی دوم در سراسر جهان توسعه یافت، سود هنگفتی برد و رهبران دولت ژاپن بارها به تأثیرات مطلوب نهادهایی چون موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت (گات)، صندوق بینالمللی پول و تا سال ۱۹۷۱، نرخهای ارز باثبات (نهادهایی که هیچ نقشی در ایجادشان نداشتند) اذعان کردهاند. در واقع، رهبران وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI) در بدبینانهترین حالتهای خود به این مشاهده تاریخی اشاره کردهاند که دستاوردهای بزرگ اقتصادی ژاپن در دورههای نسبتاً باز تجارت جهانی، از دوران اصلاحات میجی تا جنگ جهانی اول و از ۱۹۴۵ تا ۱۹۷۰، رخ داده است و ابراز نگرانی کردهاند که دوره پس از دهه ۱۹۷۰ از منظر تاریخی میتواند شبیه دوره ۱۹۲۰-۱۹۴۵ به نظر برسد.
بااینحال، نکته مهم برای بحث ما این است که رشد ژاپن به اندازه توسعه بازار داخلی (بازاری که از نظر جمعیت، نصف اندازه بازار ایالات متحده است) به صادرات وابسته نبود. النور هدلی اشاره میکند که اگرچه اقتصاد ژاپن در اوایل دهه شصت تقریباً سه برابر اقتصاد سالهای ۱۹۳۴-۱۹۳۶ بود، اما صادرات بهعنوان سهمی از تولید ناخالص ملی، تنها حدود دوسوم مقداری بود که در اواسط دهه ۱۹۳۰ داشت. تا اواخر دهه ۱۹۶۰، صادرات ژاپن تنها ۹٫۶ درصد از تولید ناخالص ملی را تشکیل میداد، درحالیکه این رقم برای کانادا ۱۹٫۸ درصد بود. از سال ۱۹۵۳ تا ۱۹۷۲، ژاپن بهطور مداوم وابستگی کمتری به صادرات و واردات بهعنوان درصدی از تولید ناخالص ملی با قیمتهای ثابت نسبت به فرانسه، آلمان، ایتالیا، بریتانیا یا کل اروپای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی داشت. صادرات ژاپن حدود ۱۱٫۳ درصد و واردات آن ۱۰٫۲ درصد از تولید ناخالص ملی بود؛ درحالیکه ارقام اروپای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به ترتیب ۲۱٫۲ و ۲۰٫۹ درصد بود.
تردیدی نیست که ژاپن بهعنوان کشوری پرجمعیت و فاقد منابع، برای پرداخت هزینه واردات حیاتی خود باید صادرات کند؛ اما فروش خارجی، عامل اصلی محرک فعالیت اقتصادی آن در دوران رشد پرشتاب نبود.
تقاضای داخلی، رشد ژاپن را برای بیست سال پس از ۱۹۵۵ هدایت کرد. این تقاضا، البته، پیش از ۱۹۵۵ نیز وجود داشت، اما با روی کار آمدن دولت ایشیباشی در دسامبر ۱۹۵۶ و بازگشت ایکدا هایاتو به سمت وزیر دارایی، ایشیباشی و ایکدا سیاست «تأمین مالی مثبت» را آغاز کردند. ایکدا با شعار «کاهش مالیات صد میلیارد ینی، کمکی صد میلیارد ینی است» بهعنوان پایه بودجه سال مالی ۱۹۵۷، تقاضای داخلی را بهگونهای بیسابقه شکوفا کرد. مشکلات تراز پرداختها، این سیاست را در دوران رکود «ته دیگ» (با حضیض در ژوئن ۱۹۵۸) کند کرد، اما اقتصاد بهسرعت به انضباط دولت پاسخ داد و در رونق ایواتو (ژوئیه ۱۹۵۸ – دسامبر ۱۹۶۱) که طی آن ایکدا نخستوزیر شد و طرح دوبرابرکردن درآمد را آغاز کرد، دوباره جان گرفت. نیروی محرک اقتصاد در این دوره و دورههای بعد، سرمایهگذاری شرکتهای خصوصی بود که با انتظارات مساعد بلندمدت ایجادشده توسط دولت، تغذیه میشد؛ نه فروش صادراتی.
انتقال فناوری، سومین «سواری مجانی» ادعاشده، دقیقاً رایگان نبود، اما تردیدی نیست که برای رشد اقتصادی ژاپن حیاتی بود و قیمتهای پرداختشده در مقایسه با هزینۀ امروزی چنین فناوریهایی، اگر اصلاً قابلخرید باشند، ناچیز بود. ژاپن تقریباً تمام فناوری صنایع اساسی و پررشد خود را وارد کرد و بخش عمده این فناوری را از ایالات متحده وارد نمود. اما اشاره به این جابهجایی حقوق ثبت اختراع، فناوری و دانش فنی از اقیانوس آرام و اروپا بهعنوان «سواری مجانی»، امری پیشپاافتاده و گمراهکننده است. این، در واقع، اصل ماجرا بود.
واردات فناوری یکی از مؤلفههای اصلی سیاست صنعتی ژاپن پس از جنگ بود و پرداختن به این موضوع، بحث را به سوی وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI) و نقش دولت ژاپن میکشاند. پیش از آزادسازی سرمایه در اواخر دهه ۱۹۶۰ و دهه ۱۹۷۰، هیچ فناوریای بدون تأیید MITI وارد کشور نمیشد؛ هیچ سرمایهگذاریِ مشترکی بدون بررسی دقیق و تغییرات مکرر در شرایط آن توسط MITI منعقد نمیگردید؛ هیچ حق امتیازی بدون فشار MITI بر فروشنده برای کاهش حق امتیاز یا ایجاد تغییرات دیگر به نفع کل صنعت ژاپن خریداری نمیشد؛ و هیچ برنامهای برای واردات فناوری خارجی تأیید نمیگردید، مگر آنکه MITI و کمیتههای مشورتی مختلف آن به این نتیجه میرسیدند که زمان مناسب فرا رسیده و صنعت مربوطه برای «پرورش» برنامهریزی شده است.
از زمان تصویب قانون سرمایه خارجی در سال ۱۹۵۰ (که تا سی سال بعد پابرجا بود)، دولت مسئول انتقال فناوری بود. آنچه انجام داد و چگونه انجام داد، یک «سواری مجانی» نبود، بلکه فرایندی بسیار پیچیده از تعامل دولتی-خصوصی بود که بعدها با عنوان «سیاست صنعتی» شناخته شد. MITI، نهاد اصلی دولت ژاپن است که وظیفه تدوین و اجرای سیاست صنعتی را بر عهده دارد.
دولت توسعهگرا؛ معمار معجزه
بدین ترتیب، به مکتب نهایی میرسم که خود را در آن جای میدهم؛ مکتبی که بر نقش دولت توسعهگرا در معجزه اقتصادی تأکید دارد. اگرچه بقیه این کتاب به این موضوع و برخی از غیرمعجزههایی که دولت توسعهگرا در مسیر خود برای رسیدن به معجزه تولید کرد، اختصاص دارد، اما چند نکته دیگر بهعنوان مقدمه ضروری است.
منظور من از «دولت توسعهگرا» چیست؟ این پرسشِ چندان دشواری نیست، اما به نظر میرسد همیشه در کشورهای انگلیسی-آمریکایی مشکلساز میشود؛ جایی که وجود دولت توسعهگرا در هر شکلی غیر از دولت کمونیستی، در نتیجۀ سالها جدل با مارکسیست-لنینیستها، تا حد زیادی فراموش یا نادیده گرفته شده است. اقتصاد سیاسی ژاپن دقیقاً در امتداد مکتب تاریخی آلمان قرار میگیرد که گاهی «ناسیونالیسم اقتصادی»، (سیاست تجاری) یا نئومرکانتیلیسم نامیده میشود؛ اما این مکتب دقیقاً در جریان اصلی تفکر اقتصادی در کشورهای انگلیسیزبان قرار ندارد. به همین دلیل، ژاپن همیشه بهعنوان «گونهای» از چیزی غیر از آنچه هست، مورد مطالعه قرار میگیرد و بنابراین، مقدمهای ضروری برای هر بحثی درباره دولت توسعهگرا، روشنکردن آن چیزی است که نیست.
مسئله، مداخله دولت در اقتصاد نیست. همه دولتها به دلایل مختلف در اقتصاد خود مداخله میکنند؛ از جمله حفاظت از امنیت ملی («مجتمع نظامی-صنعتی»)، تضمین ایمنی صنعتی، حمایت از مصرفکننده، کمک به ضعفا، ترویج انصاف در معاملات بازار، جلوگیری از انحصار و کنترل خصوصی در نظامهای بنگاه آزاد، تأمین منافع عمومی در انحصارات طبیعی، دستیابی به صرفهجویی به مقیاس، جلوگیری از رقابت بیش از حد، حمایت و پرورش صنایع، توزیع منابع حیاتی، حفاظت از محیط زیست، تضمین اشتغال و غیره. سؤال این است که دولت چگونه و برای چه اهدافی مداخله میکند. این یکی از مسائل حیاتی سیاست در قرن بیستم است که با گذشت زمان حادتر نیز شده است. همانطور که لویی مولکرن، یکی از کهنهکاران دنیای بانکداری ژاپن، گفته است: «من معتقدم که برای هر ملت بزرگی در دهه ۱۹۸۰، هیچ ضعفی ویرانگرتر از ناتوانی در تعریف نقش دولت در اقتصاد وجود ندارد.» تعریف خاص ژاپن از این نقش و رابطه آن با معجزه اقتصادی، همزمان هم از مؤلفههای اصلی و هم از دلایل اولیه علاقه مجدد به «اقتصاد سیاسی» در اواخر قرن بیستم است.
هیچکجا گرایش رایج و منحصراً غربی به شیوههای فکری دوگانه، آشکارتر از حوزه اقتصاد سیاسی نیست. در دوران مدرن، وبر با تمایز خود میان «اقتصاد بازار» (Verkehrswirtschaft) و «اقتصاد برنامهریزیشده» (Planwirtschaft) این رویه را آغاز کرد. برخی از مشابهتهای اخیر عبارتاند از تمایز دارندورف میان «عقلانیت بازار» و «عقلانیت برنامه»، تمایز دور میان «نظامهای بازارمحور» و «نظامهای سازمانمحور» و تمایز کلی میان «دولت قانونمحور» (nomocratic) و «دولت هدفمحور»(telocratic). من بعداً از برخی از این تمایزات استفاده خواهم کرد، اما ابتدا باید تأکید کنم که برای اهداف بحث حاضر، جزء سمت چپ این زوجها، اقتصاد دستوری از نوع شوروی نیست. اقتصادهای نوع شوروی، از نظر برنامه، عقلانی نیستند، بلکه ایدئولوژیک هستند. در اتحاد جماهیر شوروی و وابستگان و مقلدان آن، مالکیت دولتی ابزار تولید، برنامهریزی دولتی و هدفگذاری بوروکراتیک، ابزارهای عقلانی برای یک هدف توسعهای نیستند (حتی اگر زمانی چنین بوده باشند)؛ آنها ارزشهای بنیادینی در خود هستند که با شواهد ناکارآمدی یا بیاثری به چالش کشیده نمیشوند. بهمعنایی که من در اینجا به کار میبرم، ژاپن از نظر برنامه، عقلانی است و اقتصادهای دستوری اینگونه نیستند؛ در واقع، تاریخ ژاپن از سال ۱۹۲۵ به بعد، نمونههای متعددی از چرایی غیرعقلانیبودن اقتصاد دستوری از نظر برنامه ارائه میدهد؛ درسی که ژاپنیها بهخوبی آموختند.
در اساسیترین سطح، تمایز میان بازار و برنامه به مفاهیم متفاوتی از کارکردهای دولت در امور اقتصادی اشاره دارد. دولت بهعنوان یک نهاد، به قدمت جامعه سازمانیافته بشری است. تا حدود قرن نوزدهم، دولتها در همهجا کموبیش همان کارکردهایی را انجام میدادند که سازماندهی اجتماعی در مقیاس بزرگ را ممکن میسازند، اما افراد یا خانوادهها یا روستاها بهتنهایی از عهده آن برنمیآیند. این کارکردها شامل دفاع، راهسازی، حفاظت از منابع آب، ضرب سکه و اجرای عدالت بود.
پس از انقلاب صنعتی، دولت کارکردهای جدیدی را بر عهده گرفت. در کشورهایی که پیشگام صنعتیشدن بودند، خود دولت ارتباط چندانی با اشکال نوین فعالیت اقتصادی نداشت، اما در اواخر قرن نوزدهم، دولت در راستای حفظ رقابت، حمایت از مصرفکننده و غیره، به ایفای نقشهای نظارتی پرداخت. به گفته هنری جاکوبی، «پس از آنکه سرمایهداری شیوه زندگی سنتی را دگرگون کرد، عواملی چون کارایی رقابت، آزادی جابهجایی و فقدان هرگونه نظام تأمین اجتماعی، دولت را وادار ساخت تا مسئولیت حفاظت و رفاه فرد را بر عهده گیرد. ازآنجاکه هر فرد مسئول خود بود و این فردگرایی به یک اصل اجتماعی تبدیل شد، دولت تقریباً بهعنوان تنها مرجع نظارتی باقی ماند.»
در کشورهایی که دیرتر صنعتی شدند، خود دولت، پیشران صنعتیشدن بود؛ یعنی کارکردهای توسعهای را بر عهده گرفت. این دو جهتگیری متفاوت در قبال فعالیتهای اقتصادیِ خصوصی، یعنی جهتگیری نظارتی و جهتگیری توسعهای، دو نوع متفاوت از روابط دولت و کسبوکار را به وجود آورد. ایالات متحده نمونه خوبی از کشوری است که در آن جهتگیری نظارتی غالب است، درحالیکه ژاپن نمونه بارز کشوری است که جهتگیری توسعهای در آن حاکم است.
یک دولت نظارتی یا «عقلانی-بازاری»، خود را درگیر اَشکال و رویهها، یا به عبارتی قوانین رقابت اقتصادی میکند، اما به مسائل ماهوی کاری ندارد. برای مثال، دولت ایالات متحده مقررات زیادی در مورد پیامدهای ضدانحصاری اندازه شرکتها دارد، اما به این موضوع که چه صنایعی باید وجود داشته باشند و چه صنایعی دیگر مورد نیاز نیستند، نمیپردازد. در مقابل، ویژگی غالب دولت توسعهگرا یا «عقلانی-برنامهای»، دقیقاً تعیین همین اهداف ماهوی اجتماعی و اقتصادی است.
راه دیگر برای ایجاد این تمایز، درنظرگرفتن اولویتهای یک دولت در سیاست اقتصادی است. در دولت عقلانی-برنامهای، دولت بیشترین اولویت را به سیاست صنعتی، یعنی توجه به ساختار صنعت داخلی و ترویج ساختاری که رقابتپذیری بینالمللی ملت را افزایش دهد، میدهد. نفس وجود یک سیاست صنعتی، حاکی از رویکردی استراتژیک یا هدفمحور به اقتصاد است. از سوی دیگر، دولت عقلانی-بازاری معمولاً حتی سیاست صنعتی ندارد؛ یا حداقل آن را بهعنوان چنین چیزی به رسمیت نمیشناسد. در عوض، سیاست اقتصادی داخلی و خارجی آن، از جمله سیاست تجاریاش، بر قوانین و امتیازات متقابل تأکید خواهد کرد؛ هرچند شاید تحتتأثیر اهدافی باشد که مشخصاً صنعتی نیستند، اهدافی مانند ثبات قیمت یا اشتغال کامل. سیاست تجاری آن معمولاً تابع سیاست خارجی کلی خواهد بود و بیشتر برای تحکیم روابط سیاسی به کار میرود تا کسب مزایای صرفاً اقتصادی.
این تمایزها از آن جهت مفیدند که توجه ما را به ظهور ژاپن، پس از اصلاحات میجی در سال ۱۸۶۸، بهعنوان یک دولت توسعهگرا و عقلانی-برنامهای که جهتگیری اقتصادیاش بر سیاست صنعتی استوار بود، جلب میکنند. در مقابل، ایالات متحده تقریباً از همان دوره، مسیر نظارتی و عقلانی-بازاری را که به سیاست خارجی گره خورده بود، در پیش گرفت. ژاپن در دوران مدرن همواره بر یک هدف فراگیر و مورد حمایت ملی برای اقتصاد خود تأکید کرده است تا رویههای خاص حاکم بر فعالیت اقتصادی. هدف دوران میجی، شعار مشهور fukoku-kyōhei (کشور ثروتمند، ارتش نیرومند) در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم بود. این هدف با اهداف بهبود از رکود، آمادگی برای جنگ، تولید جنگی و بهبود پس از جنگ در دهههای ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ دنبال شد. از حدود سال ۱۹۵۵ و بهصراحت از زمان طرح دوبرابرکردن درآمد در سال ۱۹۶۰، هدف، رشد پرشتاب بوده است که گاهی با عبارت «پیشیگرفتن از اروپا و آمریکا» بیان میشود. آمایا اهداف قرن گذشته را با جزئیات فهرست میکند: افزایش تولید صنعتی کشور ثروتمند، ارتش نیرومند، گسترش ظرفیت تولیدی، ترویج صادرات، اشتغال کامل و رشد پرشتاب. تنها در دهه ۱۹۷۰ بود که ژاپن شروع به تغییر جهت به سمت یک جهتگیریِ تا حدودی نظارتی و مبتنی بر سیاست خارجی کرد؛ درست همانطور که آمریکا نشانههای اولیه یک جهتگیری جدید توسعهای و مبتنی بر سیاست صنعتی را از خود نشان داد. اما نظام ژاپن همچنان عقلانی-برنامهای باقی مانده و نظام آمریکا هنوز اساساً عقلانی-بازاری است.
کارایی در مقابل اثربخشی
این تفاوت را میتوان با نگاهی به تفاوتهای دو نظام از نظر تصمیمگیری اقتصادی و سیاسی بهوضوح مشاهده کرد. در ژاپن، کیفیت توسعهای و استراتژیکِ سیاستِ اقتصادی در جایگاه والای بهاصطلاح دیوانسالاران اقتصادی در درون دولت بازتاب مییابد؛ یعنی مقامات وزارتخانههای دارایی، تجارت بینالملل و صنعت، کشاورزی و جنگلداری، ساختوساز و حملونقل، به علاوه آژانس برنامهریزی اقتصادی. این نهادهای دولتی بااستعدادترین فارغالتحصیلان بهترین دانشگاههای کشور را جذب میکنند و مناصب مقامات عالیرتبه در این وزارتخانهها، معتبرترین مناصب در جامعه بوده و هستند. اگرچه دیوانسالاری نخبه ژاپن تحتتأثیر گروههای فشار و مدعیان سیاسی قرار دارد، اما اکثر تصمیمات مهم را اتخاذ میکند، تقریباً تمام قوانین را تدوین میکند، بودجه ملی را کنترل میکند و منبع تمام نوآوریهای سیاسی مهم در نظام است. به همان اندازه مهم، این دیوانسالاران پس از بازنشستگی، که معمولاً بین ۵۰ تا ۵۵ سالگی در ژاپن رخ میدهد، از دولت به سمتهای قدرتمندی در بنگاههای خصوصی، بانکداری، دنیای سیاست و شرکتهای عمومی متعدد منتقل میشوند؛ مسیری برای تحرک نخبگان که دقیقاً در نقطه مقابل مسیری است که در ایالات متحده حاکم است. وجود یک دیوانسالاری اقتصادی قدرتمند، بااستعداد و معتبر، نتیجه طبیعی عقلانیت برنامهای است.
در نظامهای عقلانی-بازاری مانند ایالات متحده، خدمات عمومی معمولاً بااستعدادترین افراد را جذب نمیکند و تصمیمگیری ملی تحت سلطه اعضای منتخب از طبقه حرفهای، که معمولاً وکلا هستند، قرار دارد نه دیوانسالاری. جابهجایی نخبگان از دولت به بخش خصوصی نیست، بلکه برعکس است و معمولاً از طریق انتصابات سیاسی صورت میگیرد که بسیار گستردهتر از ژاپن است. معادل واقعی وزارت تجارت بینالملل و صنعت ژاپن در ایالات متحده، نه وزارت بازرگانی، بلکه وزارت دفاع است که به دلیل ماهیت و کارکردهایش، با دیدگاه استراتژیک و هدفمحور MITI اشتراک دارد. در واقع، معانی ضمنی تحقیرآمیز اصطلاحاتی مانند «شرکت سهامی ژاپن» در ایالات متحده، شبیه به عبارات داخلی پیرامون «مجتمع نظامی-صنعتی» است که به رابطه کاری نزدیک بین دولت و کسبوکار برای حل مشکلات دفاع ملی اشاره دارد (برخی ژاپنیها نیز برای آنکه از قافله عقب نمانند، رابطه دولت و کسبوکار ژاپن را «مجتمع دیوانسالاری-صنعتی» نامیدهاند). تصمیمات اقتصادی آمریکا اغلب در کنگره اتخاذ میشود که بودجه را نیز کنترل میکند و این تصمیمات، بازتاب تأکید عقلانی-بازاری بر رویهها به جای نتایج است. در طول دهه ۱۹۷۰، آمریکاییها شروع به آزمودن دیوانسالاریهای سیاست صنعتی مانند وزارت انرژی کردند، اما همچنان نسبت به چنین سازمانهایی که اعتبارشان پایین است، محتاط هستند.
راه دیگر برای برجستهکردن تفاوتهای میان عقلانیت برنامهای و عقلانیت بازاری، بررسی برخی از بدهبستانهای هر رویکرد است. نخست، مهمترین معیار ارزیابی در عقلانیت بازاری، «کارایی» است، اما در عقلانیت برنامهای، این معیار اولویت کمتری نسبت به «اثربخشی» دارد. هم آمریکاییها و هم ژاپنیها تمایل دارند معانی کارایی و اثربخشی را با هم اشتباه بگیرند. آمریکاییها اغلب و به درستی از دیوانسالاری رسمی خود به دلیل ناکارآمدی انتقاد میکنند، غافل از اینکه کارایی معیار ارزیابی خوبی برای دیوانسالاری نیست. اثربخشی، معیار مناسب برای ارزیابی فعالیتهای استراتژیک هدفمحور است. از سوی دیگر، ژاپنیها همچنان ساختار کشاورزیِ بهشدت ناکارآمد و حتی نامناسب خود را حداقل تا حدی تحمل میکنند، زیرا تا حدودی مؤثر است: غذایی را تأمین میکند که نیازی به واردات ندارد.
دوم، هر دو نوع نظام نگران «پیامدهای خارجی» یا آنچه میلتون فریدمن «اثرات همسایگی» نامیده (برای مثال، هزینههای اجتماعی قیمتگذارینشده تولید مانند آلودگی) هستند. بااینحال، در این مورد، نظام عقلانی-برنامهای در شناسایی و تغییر دیدگاه خود برای پاسخ به اثرات خارجی نسبت به هدف ملی، با دشواری بسیار بیشتری نسبت به نظام عقلانی-بازاری مواجه است. موقعیت نظام عقلانی-برنامهای مانند یک سازمان نظامی است: یک ژنرال بر اساس پیروزی یا شکستش قضاوت میشود. خوب است که او از صرفهجویی در خشونت نیز استفاده کند (کارآمد باشد)، اما این به اندازه نتایج اهمیت ندارد. بر این اساس، ژاپن مدتها پس از آنکه شواهد آسیبهای بسیار جدی زیستمحیطی به دانش عمومی تبدیل شد، به رشد صنعتی پرشتاب خود ادامه داد. از سوی دیگر، زمانی که نظام عقلانی-برنامهای سرانجام اهداف خود را تغییر میدهد تا به مشکلی مانند آلودگی صنعتی اولویت دهد، معمولاً مؤثرتر از نظام عقلانی-بازاری عمل خواهد کرد، همانطور که در مقایسه بین نحوه برخورد ژاپن و آمریکا با آلودگی در دهه ۱۹۷۰ میتوان دید.
سوم، نظام عقلانی-برنامهای به وجود مجموعهای از اهداف فراگیر و مورد توافق گسترده برای جامعه، مانند رشد پرشتاب، وابسته است. هنگامی که چنین اجماعی وجود دارد، نظام عقلانی-برنامهای در همان معیار، برای مثال رشد تولید ناخالص ملی، از نظام عقلانی-بازاری بهتر عمل خواهد کرد، تا زمانی که رشد تولید ناخالص ملی هدف نظام عقلانی-برنامهای باشد. اما هنگامی که اجماع وجود ندارد، هنگامی که بر سر هدف فراگیر در یک اقتصاد عقلانی-برنامهای سردرگمی یا تضاد وجود دارد، به نظر میرسد که کاملاً سرگردان است، قادر به مقابله با مشکلات اساسی نیست و نمیتواند مسئولیت شکستها را تعیین کند. ژاپن زمانی که تحولات غیرمنتظرهای مانند «شوکهای نیکسون» در سال ۱۹۷۱ یا پس از شوک نفتی ۱۹۷۳، اجماع آن را به هم ریخت، این نوع سرگردانی را تجربه کرده است. بهطورکلی، نقطه قوت بزرگ نظام عقلانی-برنامهای در اثربخشی آن در برخورد با مشکلات روزمره نهفته است، درحالیکه نقطه قوت بزرگ نظام عقلانی-بازاری در اثربخشی آن در برخورد با مشکلات بحرانی نهفته است. در حالت دوم، تأکید بر قوانین، رویهها و مسئولیت اجرایی به ترویج اقدام در هنگام بروز مشکلات با ابعاد ناآشنا یا ناشناخته کمک میکند.
چهارم، ازآنجاکه تصمیمگیری در این دو نظام در نهادهای متفاوتی متمرکز شده است (در یکی در یک دیوانسالاری نخبه و در دیگری در یک مجلس پارلمانی) فرایند تغییر سیاست به روشهای کاملاً متفاوتی آشکار خواهد شد. در نظام عقلانی-برنامهای، تغییر با اختلافات و درگیریهای جناحی میان وزارتخانهها خود را نشان میدهد. در نظام عقلانی-بازاری، تغییر با جدالهای پارلمانی شدید بر سر قوانین جدید و نبردهای انتخاباتی مشخص میشود. برای مثال، تغییر ژاپن در اواخر دهه ۱۹۶۰ و سراسر دهه ۱۹۷۰ از حمایتگرایی به آزادسازی، بهوضوح با درگیریهای جناحی درون وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI) میان «جناح داخلی» و «جناح بینالمللی» مشخص شد. مطمئنترین نشانه حرکت دولت ژاپن به سمت یک جهتگیری بازتر و مبتنی بر تجارت آزاد، دقیقاً این واقعیت بود که وزارتخانه کلیدی در این بخش تحت سلطه دیوانسالاران انترناسیونالیست قرار گرفت. آمریکاییها گاهی به دلیل توجه بیش از حد به گفتههای سیاستمداران و اطلاعات اندکشان درباره دیوانسالاری، از سیاست اقتصادی ژاپن سردرگم میشوند؛ درحالیکه ژاپنیها گاهی بیش از حد به اظهارات دیوانسالاران آمریکایی وزن داده و به اعضای کنگره و کارکنان گستردهشان توجه کافی نکردهاند.
از منظر تاریخی، ژاپن مدرن در سال ۱۸۶۸ بهعنوان یک دولت عقلانی-برنامهای و توسعهگرا آغاز به کار کرد. پس از حدود یک دهه و نیم آزمایش با اداره مستقیم بنگاههای اقتصادی توسط دولت، ژاپن با بارزترین دامهای عقلانیت برنامهای (فساد، دیوانسالاری و انحصارهای ناکارآمد) آشنا شد. ژاپن عقلانی-برنامهای بود و باقی ماند، اما هیچ تعهد ایدئولوژیکی به مالکیت دولتی اقتصاد نداشت. معیار اصلی آن، معیار عقلانی اثربخشی در رسیدن به اهداف توسعه بود. بنابراین، ژاپن در دوره میجی شروع به فاصلهگرفتن از کارآفرینی دولتی و حرکت به سمت همکاری با بنگاههای خصوصی کرد و از آن دسته بنگاههایی که قادر به پذیرش سریع فناوریهای جدید و متعهد به اهداف ملی توسعه اقتصادی و قدرت نظامی بودند، حمایت میکرد. از این تغییر، رابطه همکاری میان دولت و کسبوکارهای بزرگ در ژاپن پدید آمد.
در دوران پیش از جنگ، این همکاری به شکل روابط نزدیک دولت با زایباتسوها (امپراتوریهای صنعتی خصوصی) بود. دولت، زایباتسوها را ترغیب میکرد تا وارد حوزههایی شوند که به نظرش نیازمند توسعه بودند. زایباتسوها نیز به نوبه خود، پیشگام تجاریسازی فناوریهای مدرن در ژاپن بودند و به چنان مقیاس وسیعی در تولید و بانکداری دست یافتند که با غولهای صنعتی سایر کشورهای پیشرفته رقابت میکردند.این همکاری نتایج مهم بسیاری داشت؛ از جمله ایجاد یک دوگانگی مشخص میان بنگاههای بزرگ و پیشرفته با بنگاههای کوچک و عقبمانده؛ اما شاید مهمترین نتیجه آن، واردکردن میزانی از رقابت مورد نیاز به نظام عقلانی-برنامهای بود.
در جهان پس از جنگ، اصلاحات دوران اشغال به مدرنسازی بنگاههای زایباتسو کمک کرد و آنها را از سلطه خانوادگی پیشین رها ساخت. این اصلاحات همچنین تعداد بنگاهها را افزایش داد، به توسعه جنبش کارگری کمک کرد و نارضایتیهای کشاورزان در نظام قدیم را برطرف نمود؛ اما نظام همچنان عقلانی-برنامهای باقی ماند. با توجه به نیاز به بهبود اقتصادی پس از جنگ و استقلال از کمکهای خارجی، نمیتوانست جز این باشد. بیشتر ایدههای رشد اقتصادی از دیوانسالاری نشئت میگرفت و جامعه تجاری با نگرشی که یک محقق آن را «وابستگی پاسخگو» نامیده است، واکنش نشان میداد. دولت معمولاً دستورات مستقیمی به کسبوکارها نمیداد، اما آن دسته از کسبوکارها که به سیگنالهای دولت گوش میدادند و پاسخ میگفتند، از دسترسی آسان به سرمایه، معافیتهای مالیاتی و تأیید برنامههایشان برای واردات فناوری خارجی یا ایجاد سرمایهگذاری مشترک، بهرهمند میشدند. اما یک شرکت مجبور به پاسخگویی به دولت نبود. ادبیات تجاری ژاپن پر از توصیف موارد بسیار جالب شرکتهای بزرگی است که بدون روابط قوی دولتی موفق شدند (مانند سونی و هوندا)، اما تعداد این موارد زیاد نیست.
ناظرانی که از نظامهای عقلانی-بازاری میآیند، اغلب نظام عقلانی-برنامهای را اشتباه درک میکنند؛ زیرا نمیتوانند قدردان این واقعیت باشند که این نظام، پایهای سیاسی و نه اقتصادی دارد. برای مثال، در دهه ۱۹۶۰، زمانی که مد شده بود ژاپنیها را «حیوانات اقتصادی» بنامند، آگاهترین تحلیلگران خارجی از این اصطلاح پرهیز میکردند؛ زیرا به گفته هندرسون، «تردیدی نبود که مرکز ثقل ژاپن در سیاست است، نه اقتصاد؛ موضوعی که برای جبرگرایان اقتصادی پرشمار ژاپن از طیفهای مختلف مارکسیستی در دانشگاه و سیاست اپوزیسیون، گیجکننده بود.» برای ارتکاب این خطا، لازم نبود جبرگرا یا مارکسیست بود؛ این خطا در نوشتههای انگلیسیزبان درباره ژاپن همهجا حاضر بود.
اظهارنظر جی. پی. نتل درباره مارکس به این نکته مربوط است: «این تصور که “قدرت دولتی مدرن صرفاً کمیتهای است که امور مشترک بورژوازی را مدیریت میکند”، یکی از کمکفایتترین تعمیمهای تاریخی است که مارکس تاکنون ارائه داده است.» این تعمیم نهتنها از نظر تاریخی ناکافی است، بلکه این واقعیت را پنهان میکند که در دولت توسعهگرا، منافع اقتصادی بهصراحت تابع اهداف سیاسی هستند. خود ایده دولت توسعهگرا از ناسیونالیسم موقعیتی کشورهای دیرصنعتیشده نشئت گرفت و اهداف دولت توسعهگرا همواره از مقایسه با اقتصادهای مرجع خارجی استخراج میشد. انگیزههای سیاسی دولت توسعهگرا با مشاهده دنیل بل (بر اساس آدام اسمیت) برجسته میشود که اگر مردم تنها با انگیزههای اقتصادی اداره میشدند، انگیزه کمی برای افزایش تولید فراتر از نیازهای ضروری وجود داشت. «نیاز به رشد اقتصادی در یک کشور در حال توسعه، ریشههای اقتصادی اندکی دارد (اگر اصلاً داشته باشد). این نیاز از میلی سرچشمه میگیرد که خواهان کسب جایگاه کامل انسانی از طریق مشارکت در تمدن صنعتی است؛ مشارکتی که به تنهایی یک ملت یا فرد را قادر میسازد تا دیگران را وادار به رفتار برابر با خود کند. ناتوانی در مشارکت در این تمدن، یک ملت را در برابر همسایگانش از نظر نظامی ناتوان، در کنترل شهروندانش از نظر اداری عاجز و در سخنگفتن به زبان بینالمللی از نظر فرهنگی نالایق میسازد.»
تمام این انگیزهها بر ژاپن دوره میجی تأثیر گذاشتند؛ اما انگیزههای دیگری نیز وجود داشت که مختص ژاپن بود. در میان آنها، انگیزهای بود که از معاهداتی ناشی میشد که ژاپن پس از نخستین تماسهایش با امپریالیسم غرب در قرن نوزدهم مجبور به امضای آنها شده بود: ژاپن تا سال ۱۹۱۱ استقلال تعرفهای نداشت. این بدان معنا بود که ژاپن نمیتوانست از طریق عوارض حمایتی و سایر روشهای توصیهشده توسط نظریههای بازارمحورِ آن زمان، به صنایع در حال توسعه خود کمک کند؛ در نتیجه، دولت میجی به این نتیجه رسید که اگر ژاپن بخواهد روزی به استقلال اقتصادی دست یابد، باید خود مستقیماً در توسعه اقتصادی دست به کار شود.
مشکل ویژه دوم برای ژاپن تا اواخر دهه ۱۹۶۰ ادامه داشت (زمانی که موقتاً ناپدید شد، اما پس از بحران نفت دهه ۱۹۷۰ بازگشت). این مشکل، کمبود در تراز پرداختهای بینالمللی و نیازِ ناشی از آن برای مدیریت این «سقفِ بیرحم» توسط دولت در کشوری با منابع طبیعی بسیار اندک بود. تیدمان مینویسد که در اوایل دهه ۱۸۸۰، برای حفظ تراز پرداختهای خارجی با درآمدهای گمرکی، «همه دستگاهها ملزم به تهیه یک بودجه ارزی در کنار بودجه عادی ینی خود بودند.» چنین بودجه ارزیای دوباره در سال ۱۹۳۷ پدیدار شد و به شکلی تا سال ۱۹۶۴، زمانی که آزادسازی تجاری انجام شد، ادامه یافت. در عصر رشد پرشتاب، کنترل بودجه ارزی به معنای کنترل کل اقتصاد بود. این وزارت تجارت بینالملل و صنعت (MITI) بود که این قدرت کنترلی را اعمال میکرد و تخصیص ارز خارجی قرار بود به ابزار تعیینکننده آن برای اجرای سیاست صنعتی تبدیل شود.
ماهیت سیاسی عقلانیت برنامهای را میتوان به روشهای دیگری نیز برجسته کرد. میتی ممکن است یک دیوانسالاری اقتصادی باشد، اما دیوانسالاریِ اقتصاددانان نیست. تا دهه ۱۹۷۰، تنها دو نفر با مدرک دکترای اقتصاد در میان مقامات ارشد این وزارتخانه حضور داشتند؛ بقیه دارای مدارک کارشناسی در اقتصاد یا، بسیار رایجتر، در حقوق عمومی و اداری بودند. تا زمانی که اوئنو کوشیچی در ژوئن ۱۹۵۷ معاون وزیر شد، نظریه مدرن اقتصادی حتی وارد فرآیندهای برنامهریزی این وزارتخانه نشده بود: اوئنو در طول یک دوره طولانی نقاهت از بیماری سل، پیش از پذیرش معاونت وزارت، اقتصاد مطالعه کرده بود.
آمایا نائوهیرو زمانی که دیدگاههای یک محقق و یک مجری را با هم مقایسه میکند، این جهتگیری وزارتخانه را بازتاب میدهد و خاطرنشان میسازد که بسیاری از چیزهایی که برای نظریهپرداز غیرمنطقی است، برای مجری حیاتی است؛ برای مثال، واقعیت ناسیونالیسم بهعنوان یک عنصر فعال در امور اقتصادی. آمایا خواستار «علم اقتصاد ژاپن» متمایز از «اقتصاد بهطور کلی» است و استدلال میکند که برخی چیزها، شاید نه فیزیک، اما قطعاً اقتصاد، دستور زبان ملی دارند. بنابراین، یک تفاوت دیگر میان دولت عقلانی-بازاری و دولت عقلانی-برنامهای این است که در اولی اقتصاددانان بر سیاستگذاری اقتصادی مسلط هستند، درحالیکه در دومی مقامات سیاسی ملیگرا بر آن تسلط دارند.
سیاست صنعتی: قلب تپنده دولت توسعهگرا
در درون دولت توسعهگرا، رقابت برای قدرت میان بسیاری از مراکز بوروکراتیک، از جمله دارایی، برنامهریزی اقتصادی، امور خارجه و غیره وجود دارد. بااینحال، مرکزی که بیشترین نفوذ مثبت را اعمال میکند، همان نهادی است که سیاست صنعتی را ایجاد و اجرا میکند. تسلط میتی در این حوزه باعث شده است که یک مفسر ژاپنی آن را «آژانس راهبر» توصیف کند و یکی از روزنامهنگاران آساهی که اغلب منتقد سرسخت میتی بوده، بااینحال اذعان میکند که میتی «بیشک بزرگترین تمرکز قدرت فکری در ژاپن است.» حوزه صلاحیت میتی از کنترل مسابقات دوچرخهسواری تا تعیین نرخ برق را در بر میگیرد، اما قدرت تعیینکننده واقعی آن، کنترل «سیاست صنعتی» است. اگرچه تدوین و اجرای سیاست صنعتی کاری است که دولت توسعهگرا انجام میدهد، اما خودِ سیاست صنعتی (اینکه چیست و چگونه انجام میشود) همچنان بسیار بحثبرانگیز است.
به گفته رابرت اوزاکی، سیاست صنعتی «یک اصطلاح بومی ژاپنی است که در واژهنامه اصطلاحات اقتصادی غربی یافت نمیشود.» بااینحال، مروری بر ادبیات موجود، تعریفی را پیشنهاد میدهد: «این اصطلاح به مجموعهای از سیاستهای مربوط به حمایت از صنایع داخلی، توسعه صنایع استراتژیک و تعدیل ساختار اقتصادی در واکنش به یا پیشبینی تغییرات داخلی و خارجی اشاره دارد که توسط میتی و در راستای منافع ملی (آنگونه که مقامات میتی اصطلاح منافع ملی را درک میکنند) تدوین و دنبال میشود.» اگرچه این تعریف تا حدودی دوری است (سیاست صنعتی همان چیزی است که میتی میگوید هست)، اما اوزاکی یک نکته مهم را روشن میکند: سیاست صنعتی بازتابی از ناسیونالیسم اقتصادی است؛ با این درک که ناسیونالیسم به معنای اولویتدادن به منافع ملت خود است، اما لزوماً شامل حمایتگرایی، کنترلهای تجاری یا جنگ اقتصادی نمیشود. ناسیونالیسم ممکن است به معنای آن چیزها باشد، اما به همان اندازه ممکن است که تجارت آزاد در دورههای خاصی در جهت منافع اقتصادی ملی باشد، همانطور که برای ژاپن در دهه ۱۹۷۰ صادق بود. بااینحال، سیاست صنعتی اذعان به این واقعیت است که نظام اقتصادی جهانی هرگز نباید بر اساس مدل رقابت آزاد درک شود: نیروی کار هرگز آزادانه میان کشورها جابهجا نمیشود و فناوری نیز تنها اندکی آزادتر از آن است.
دو مؤلفه سیاست صنعتی: عقلانیسازی (خرد) و ساختار (کلان)
سیاست صنعتی از دو مؤلفه اساسی تشکیل شده که با جنبههای خرد و کلان اقتصاد مطابقت دارد: نخستین مؤلفه را ژاپنیها «سیاست عقلانیسازی صنعتی» و دومی را «سیاست ساختار صنعتی» مینامند. مؤلفه نخست، یعنی عقلانیسازی، تاریخی طولانی در ژاپن دارد که به اواخر دهه ۱۹۲۰ باز میگردد؛ دورانی که البته درک چندان کاملی از آن وجود نداشت.
«سفیدنامه عقلانیسازی صنعتی» میتی در سال ۱۹۵۷ بیان میکند که عقلانیسازی صنعتی، نظریهای از توسعه اقتصادی را در بر میگیرد که در آن «عقبماندگی بینالمللی» ژاپن به رسمیت شناخته شده و با «تضادها» در حوزههای فناوری، تسهیلات، مدیریت، مکانیابی صنعتی و سازماندهی صنعتی مقابله و برای حل آنها تلاش میشود.
طبق این سفیدنامه، عقلانیسازی صنعتی بهطور مشخص به این معانی است:
۱. عقلانیسازی بنگاهها: پذیرش فنون جدید تولید، سرمایهگذاری در تجهیزات و تسهیلات نو، کنترل کیفیت، کاهش هزینه، بهکارگیری شیوههای نوین مدیریت و تکمیل کنترل مدیریتی.
۲. عقلانیسازی محیط بنگاهها: شامل حملونقل زمینی و آبی و مکانیابی صنعتی.
۳. عقلانیسازی کل صنایع: ایجاد چارچوبی برای تمام بنگاههای فعال در یک صنعت که در آن هر یک بتوانند عادلانه رقابت کنند یا در یک آرایش شبهکارتلی برای کمک متقابل همکاری نمایند.
۴. عقلانیسازی خودِ ساختار صنعتی: بهمنظور دستیابی به استانداردهای رقابتی بینالمللی. (این مورد آخر پیش از آنکه میتی مفهوم «ساختار صنعتی» را ابداع کند، در تعریف گنجانده شده بود و از حدود سال ۱۹۶۰ دیگر جزئی از مفهوم عقلانیسازی صنعتی محسوب نمیشد.)
در تعریفی کوتاهتر، عقلانیسازی صنعتی همان سیاستگذاری دولت در سطح خرد است؛ یعنی مداخله دولت در جزئیات عملیاتی بنگاههای انفرادی با اقداماتی که هدفشان بهبود آن عملیات (یا گاهی انحلال بنگاه) است. ناوا تارو میگوید عقلانیسازی صنعتی در سادهترین بیان، تلاش دولت برای کشف این نکته است که بنگاههای منفرد در حال حاضر چه کاری را برای تولید بیشترین منافع با کمترین هزینه انجام میدهند و سپس وادارساختن تمام بنگاههای یک صنعت به پذیرش این روشها و فنون برتر، در راستای منافع کل ملت.
عقلانیسازی صنعتی به اشکال گوناگون، جنبشی قدیمی و آشناست که ریشه در نظام «مدیریت علمی» فردریک تیلور در دوران ترقیخواهی ایالات متحده (۱۸۹۰-۱۹۲۰) دارد؛ این پدیده در هر کشور صنعتی وجود داشته یا ظاهر شده است، هرچند احتمالاً در ژاپن بیش از هر کشور دیگری دوام آورده و به پیش رفته است.
از سوی دیگر، «سیاست ساختار صنعتی» رادیکالتر و بحثبرانگیزتر است. این سیاست با تناسب میان بخشهای کشاورزی، معدن، تولید و خدمات در کل تولید ملی سروکار دارد؛ و در درون بخش تولید، به درصدهای صنایع سبک و سنگین، و صنایع کاربر (labor-intensive) و دانشبر (knowledge-intensive) میپردازد. اجرای این سیاست در تلاشهای دولت برای تغییر این تناسبها به شیوههایی که برای ملت سودمند میداند، نمود مییابد. سیاست ساختار صنعتی بر اساس معیارهایی چون کشش درآمدی تقاضا، هزینههای نسبی تولید، قدرت جذب نیروی کار، ملاحظات زیستمحیطی، اثرات سرمایهگذاری بر صنایع وابسته و چشمانداز صادرات استوار است. قلب تپنده این سیاست، انتخاب «صنایع استراتژیک» برای توسعه یا تبدیل آنها به سایر خطوط کاری است.
رابرت گیلپین دفاعی تئوریک از سیاست ساختار صنعتی ارائه میدهد که بر فرض وجود نوعی جمود ساختاری مشترک در شکل سازمانی شرکتها استوار است:
«گرایش شرکتها این است که در بخشهای صنعتی یا خطوط تولید خاصی سرمایهگذاری کنند، حتی اگر آن حوزهها رو به افول باشند. به این معنا که آن بخشها دیگر صحنه نوآوری نیستند و دیگر بخشهای پیشروی جامعه صنعتی محسوب نمیشوند. در واکنش به افزایش رقابت خارجی و افول نسبی، تمایل شرکتها این است که برای محصولات قدیمی خود، به دنبال حمایت از بازار داخلی یا یافتن بازارهای جدید در خارج باشند. در پسِ این جمود ساختاری، این واقعیت نهفته است که برای هر بنگاه، تجربه، داراییهای واقعی موجود و دانش فنیاش، دامنه نسبتاً محدودی از فرصتهای سرمایهگذاری را دیکته میکند. بنابراین، واکنش غریزیاش محافظت از داشتههایش است. در نتیجه، ممکن است هیچ نفع قدرتمندی در اقتصاد وجود نداشته باشد که از تغییر عمده انرژی و منابع به سمت صنایع و فعالیتهای اقتصادی جدید حمایت کند.»
چه این استدلال درست باشد چه نباشد، میتی قطعاً آن را درست میپندارد و یکی از وظایف اصلی خود را دقیقاً ایجاد همان منافع قدرتمند در اقتصاد میداند که از انتقال انرژی و منابع به صنایع و فعالیتهای اقتصادی جدید حمایت کنند. میتی نیز همچون گیلپین متقاعد شده است که نیروهای بازار بهتنهایی هرگز تغییرات مطلوب را ایجاد نخواهند کرد و با وجود تعهد تردیدناپذیرش به نظام بنگاه آزاد، مالکیت خصوصی و بازار در دوران پس از جنگ، هرگز در بیان عمومی این عقیده تردید نکرده است؛ گاهی حتی بیش از حدِ لازم و به ضرر خودش.
اگرچه برخی ممکن است این پرسش را مطرح کنند که آیا اصلاً سیاست صنعتی باید در یک نظام سرمایهداری باز وجود داشته باشد یا خیر، اما جنجال واقعی پیرامون آن، نه بر سر «بودن یا نبودن»، بلکه بر سر «چگونگی اجرای آن» است. این کتاب تا حدی به بررسی مناقشه بر سر ابزارهایی اختصاص دارد که از زمان ظهور سیاست صنعتی در صحنه، در ژاپن جریان داشته است.
خود ابزارهای اجرا کاملاً آشنا هستند. در ژاپنِ دورانِ رشد پرشتاب، این ابزارها در بخش حمایتی شامل تعرفههای تبعیضآمیز، مالیاتهای ترجیحی بر کالاها برای محصولات ملی، محدودیتهای وارداتی مبتنی بر تخصیص ارز خارجی و کنترلهای ارزی بودند. در بخش توسعهای (یا آنچه ژاپنیها «پرورش» مینامند)، این ابزارها شامل تأمین منابع مالی کمبهره برای صنایع هدف از طریق نهادهای مالی دولتی، یارانهها، مزایای استهلاک ویژه، معافیت تجهیزات حیاتی تعیینشده از عوارض واردات، صدور مجوز برای فناوریهای خارجی وارداتی، تأمین شهرکهای صنعتی و تسهیلات حملونقل برای کسبوکارهای خصوصی از طریق سرمایهگذاریهای عمومی و «راهنمایی اداری» توسط میتی بود. این ابزارها را میتوان بر حسب انواع و اشکال قدرت مداخله مقتدرانه دولت (اختیار صدور مجوز و تأیید) و ابزارهای مختلف هدایت غیرمستقیم آن، برای مثال «هماهنگی سرمایهگذاری در کارخانه و تجهیزات» برای هر صنعت استراتژیک که شکلی حیاتی از راهنمایی اداری است، دستهبندی کرد.
ترکیب خاص ابزارها از یک دوره به دوره دیگر تغییر میکند؛ دلیل این امر تغییر نیازهای اقتصاد و جابهجایی جایگاه قدرت میتی در دولت است. جنبه واقعاً بحثبرانگیز این ترکیب ابزارها (که بر اثربخشی آنها تأثیر زیادی میگذارد) ماهیت رابطه میان دولت و بخش خصوصی است. به یک معنا، تاریخ میتی، تاریخ جستوجوی آن (یا اجبارش به پذیرش) چیزی است که آسار لیندبک «روشهای مداخله سازگار با بازار» نامیده است.
کارنامه موفقیت میتی در یافتن چنین روشهایی (از تأسیس وزارت بازرگانی و صنعت (MCI) در سال ۱۹۲۵ تا اواسط دهه ۱۹۷۰) کاملاً متناقض است و هر کسی در ژاپن که حتی ارتباط دوری با اقتصاد داشته باشد، از این موضوع آگاه است و نگران زیادهرویهای میتی است. میتی زمان زیادی را صرف یافتن رابطهای میان دولت و کسبوکار کرد که هم دولت را قادر به دستیابی به سیاست صنعتی واقعی کند و هم رقابت و فعالیت خصوصی را در دنیای تجارت حفظ نماید. بااینحال، تقریباً از سال ۱۹۳۵ تا ۱۹۵۵، دست سخت کنترل دولتی به سنگینی بر اقتصاد ژاپن قرار داشت. اینکه میتی از این دوره بهعنوان «عصر طلایی» خود یاد میکند، اگرچه عمیقاً بیاحتیاطی است، اما قابلدرک است.
تاکاشیما ستسو، در مقام معاون دفتر بنگاههای میتی (مرکز کنترل قدیمی سیاست صنعتی) استدلال میکند که سه راه اساسی برای اجرای سیاست صنعتی وجود دارد: کنترل بوروکراتیک، هماهنگی خودجوش غیرنظامی و اداره از طریق تشویق. بین سالهای ۱۹۲۵ و ۱۹۷۵، ژاپن هر سه روش را آزمود و نتایج بهطور چشمگیری متفاوت بود. بااینحال، ژاپنیها هرگز از بحث درباره اینکه کدام روش ترجیح دارد یا ترکیب مناسب این سه برای موقعیتهای ملی خاص یا صنایع خاص چیست، دست برنداشتند. تاریخ این بحث و پیامدهای آن برای سیاستگذاری، همان تاریخ میتی است و دنبالکردن مسیر آن باید کسانی را که فکر میکنند سیاست صنعتی ژاپن میتواند بهسادگی در جامعهای دیگر پیاده شود، به تأمل وادارد.
این پرسش نیز بخشی از جنجال پیرامون میتی است. اوئنو هیرویا اذعان میکند که انجام تحلیل هزینه-فایده درباره اثرات سیاست صنعتی بسیار دشوار است؛ بهویژه به این دلیل که برخی از اثرات ناخواسته آن ممکن است شامل کاغذبازی اداری، انحصار چندجانبه، محوشدنِ سیاسی و خطرناک مرز میان امر عمومی و خصوصی و فساد باشد. اقتصاددانان کمّی حرفهای به نظر میرسد از این مفهوم دوری میکنند، با این استدلال که برای توضیح رویدادهای اقتصادی نیازی به آن ندارند. برای مثال، اوکاوا و روزوفسکی بهعنوان یکی از «مفروضات رفتاری… مبتنی بر نظریه اقتصادی استاندارد و تاریخ مشاهدهشده» ذکر میکنند که «تصمیم سرمایهگذاری خصوصی عمدتاً توسط انتظارات سود تعیین میشود که از جمله بر اساس تجربه گذشته نزدیک و تحتتأثیر نسبت سرمایه-تولید و شرایط هزینه نیروی کار است.»
من نمیتوانم ثابت کنم که یک صنعت خاص ژاپنی بدون سیاست صنعتی دولت اصلاً رشد و توسعه نمییافت؛ اگرچه میتوانم بهراحتی نامزدهای احتمالی این دسته را تصور کنم. اما معتقدم آنچه میتوان نشان داد، تفاوتهای میان مسیر توسعه یک صنعت خاص بدون سیاستهای دولتی (مسیر خیالی یا «بدون سیاست») و مسیر توسعه آن با کمک سیاستهای دولتی (مسیر واقعی یا «با سیاست») است.
میتوان بهصورت کمّی (حتی اگر فقط به گذشته نگاه کنیم) محاسبه کرد که چگونه برای مثال، سهمیههای ارزی و تجارت کنترلشده، تقاضای بالقوه داخلی را تا سطح ظرفیت عرضه یک صنعت نوپای داخلی سرکوب میکنند؛ چگونه تعرفههای بالا، رقابتپذیری قیمتی یک صنعت خارجی را تا سطح یک صنعت داخلی پایین میآورند؛ چگونه قدرت خرید پایین مصرفکنندگان از طریق تدابیر مالیاتی هدفمند و طرحهای اعتبار مصرفی افزایش مییابد و به آنها اجازه میدهد محصولات صنایع جدید را بخرند؛ چگونه یک صنعت، سرمایهای فراتر از ظرفیت استقراض خود را از بانکهای دولتی و تضمینشده توسط دولت وام میگیرد تا تولید را گسترش دهد و هزینههای واحد را پایین بیاورد؛ و چگونه کارایی از طریق استهلاک شتابان سرمایهگذاریهای جدید در ماشینآلاتِ مشخصشده افزایش مییابد. و چگونه مشوقهای مالیاتی برای صادرات، در لحظه اشباع فروش داخلی، بازارهای خارجی را توسعه میدهند. کوداما فومیو، فاصلههای میان مسیر واقعی و مسیر «بدون سیاست» صنعت خودروی ژاپن را در مراحل نوزادی، رشد و ثبات آن (دادههای مرحله افولِ آینده، طبیعتاً هنوز در دسترس نیست) به صورت ریاضی محاسبه کرده است. معیارهای او همچنین ابزارهایی برای تحلیل مناسببودن و اثربخشی سیاستهای مختلف دولتی برای صنعت خودرو در طول این مراحل هستند.
جنجال بر سر سیاست صنعتی بهزودی پایان نخواهد یافت و قصد من نیز حلوفصل آن در اینجا نیست. نکته مهم این است که تقریباً تمام تحلیلگران ژاپنی، از جمله کسانی که عمیقاً با میتی دشمنی دارند، معتقدند که دولت الهامبخش و عامل حرکت به سوی صنایع سنگین و شیمیایی بود که در دهه ۱۹۵۰ رخ داد؛ صرفنظر از اینکه هزینهها و منافع این حرکت چگونه سنجیده شود. اوکاوا و روزوفسکی، معیاری از آنچه میتی و دیگران دستاورد اصلی آن میدانند، ارائه میدهند: «در نیمه نخست دهه ۱۹۵۰، حدود ۳۰ درصد صادرات هنوز متشکل از الیاف و منسوجات بود و ۲۰ درصد دیگر در دسته متفرقه طبقهبندی میشد. تنها ۱۴ درصد در دسته ماشینآلات بود. تا نیمه نخست دهه ۱۹۶۰، پس از جهش بزرگ سرمایهگذاری، تغییرات عمدهای در ترکیب صادرات رخ داده بود. الیاف و منسوجات به ۸ درصد و متفرقه به ۱۴ درصد کاهش یافته بود و ماشینآلات با ۳۹ درصد، جایگاه مؤلفه پیشرو را تصاحب کرده بود و پس از آن فلزات و محصولات فلزی (۲۶ درصد) قرار داشتند.»
این تغییر در «ساختار صنعتی»، مکانیسم عملیاتی معجزه اقتصادی بود. آیا دولت بهطور کلی، یا میتی بهطور خاص، باعث وقوع آن شد؟ یا اگر بخواهیم دقیقتر بگوییم، آیا آنها به آن شتاب بخشیدند و مسیری را که طی کرد، تعیین نمودند؟ شاید بهترین پاسخی که در حال حاضر موجود است، ارزیابی تطبیقی بولتو باشد: «سه کشوری که مقایسه ژاپن با آنها سودمندتر است (فرانسه، آلمان و ایتالیا) در برخی یا همه مزایای اولیه ژاپن سهیم بودند؛ برای مثال، عرضه منعطف نیروی کار، محیط بینالمللی بسیار مطلوب (حتی مطلوبتر برای آنها) و امکان بازسازی ساختار صنعتی با استفاده از پیشرفتهترین فنون. بااینحال، شرایط دیگر بسیار متفاوت بود. شاید حیاتیترین تفاوت در حوزه سیاستهای اقتصادی بود. دولت ژاپن درجه بسیار بالاتری از مداخله و حمایت را نسبت به همتایان اروپای غربی خود اعمال کرد؛ و این امر ژاپن را به تجربه دسته دیگری از کشورها نزدیکتر میکند: اقتصادهای دارای برنامهریزی متمرکز.»
جنگ و تولد سیاست صنعتی مدرن
اگر شواهدی اولیه وجود دارد که نقش میتی در معجزه اقتصادی قابلتوجه بوده و نیازمند مطالعه دقیق است، آنگاه این پرسش باقی میماند که چرا این کتاب بازه زمانی خاص ۱۹۲۵ تا ۱۹۷۵ را برگزیده است؟ چرا باید به دوران پیش از جنگ و زمان جنگ نگاه کرد، درحالیکه معجزه تنها در ژاپنِ پس از جنگ رخ داد؟ دلایل متعددی وجود دارد.
نخست، اگرچه سیاست صنعتی و «نظام ملی» میتی برای اداره آن، موضوعات اصلی مورد علاقه در این پژوهش هستند، اما رهبران میتی و سایر ژاپنیها خیلی دیر متوجه شدند که آنچه انجام میدهند، در مجموع یک نظریه ضمنی از دولت توسعهگراست. به عبارتی، میتی تا اوایل دهه ۱۹۶۰ هیچ نظریه یا مدلی از سیاست صنعتی تولید نکرد و تا زمان ایجاد شورای ساختار صنعتی در سال ۱۹۶۴، کار تحلیلی بر روی سیاست صنعتی بهصورت مستمر آغاز نشد. همه شرکتکنندگان بر این امر توافق دارند. آمایا از هگل نقل میکند که جغد مینروا بالهایش را در غروب میگشاید. او همچنین فکر میکند که شاید بهتر بود جغد هرگز بیدار نمیشد؛ زیرا با نگاهی به گذشته نتیجه میگیرد که نقص مهلکِ قانونِ ارزشمند اما محکوم به شکستِ میتی (قانون اقدامات ویژه برای ترویج صنایع تعیینشده در سالهای ۱۹۶۲-۶۳) این بود که آنچه را مدتها در سیاست صنعتی میتی بهصورت ضمنی پذیرفته شده بود، صریح و آشکار کرد.
میتی تا سال ۱۹۷۳ مینوشت که سیاست صنعتی ژاپن «خودبهخود رشد کرد» و تنها در دهه ۱۹۷۰ بود که دولت سرانجام سعی کرد آن را عقلانی و نظاممند کند. بنابراین، فردی که به نظام ژاپن علاقهمند است، هیچ مجموعه آثار نظری یا منبع کلاسیکی مانند آدام اسمیت یا لنین ندارد که با آن شروع کند. این فقدان نظریهپردازی به این معناست که پژوهش تاریخی برای درک اینکه چگونه میتی و سیاست صنعتی «خودبهخود رشد کردند»، ضروری است.
برخی چیزها درباره میتی غیرقابلانکار است: هیچکس هرگز مسیر این وزارتخانه را از زمان تأسیس آن بهعنوان وزارت بازرگانی و صنعت (MCI) در سال ۱۹۲۵، تا تبدیل آن به وزارت مهمات (MM) در سال ۱۹۴۳، تا ظهور مجدد آن بهعنوان MCI در سال ۱۹۴۵ و سرانجام سازماندهی مجدد آن بهعنوان MITI در سال ۱۹۴۹، برنامهریزی نکرده بود. بسیاری از حیاتیترین اختیارات میتی، از جمله تمرکز آنها در یک وزارتخانه و صلاحیت گسترده آن، همگی پیامدهای ناخواسته مبارزات بوروکراتیک شدید بیندولتی هستند که در آن میتی گاهی با باختن، «برنده» میشد. این تاریخ برای خودیهای وزارتخانه بهخوبی شناخته شده است (بخشی از سنت آنهاست و منبعی برای روحیه گروهی بالایشان) اما برای عموم مردم ژاپن چندان شناخته شده نیست و برای خارجیها تقریباً ناشناخته است.
دلیل دیگر برای بازگشت به تاریخ این است که تمام خودیها، دوران پیش از جنگ و زمان جنگ را دورانی میدانند که در آن آموختند سیاست صنعتی چگونه کار میکند. در این شاخه خاص از دیوانسالاری دولتی ژاپن، پیوستگی مستقیمی میان مقامات دوران پیش از جنگ و پس از جنگ وجود دارد؛ پاکسازیهای پس از جنگ تقریباً هیچ تأثیری بر آن نداشت. کوماتسو یوگورو، آخرین معاون وزیر در دوره مورد مطالعه این پژوهش، که از نوامبر ۱۹۷۴ تا ژوئیه ۱۹۷۶ این سمت را بر عهده داشت، از ورودیهای کلاس سال ۱۹۴۴ به وزارتخانه بود. تمام معاونان وزیر پس از جنگِ پیش از او، از کلاسهای قدیمیتر بودند، تا برسیم به نخستین معاون وزیر پس از جنگ، شیینا اتسوسابورو از کلاس ۱۹۲۳. وادا توشینوبو، که در سال ۱۹۷۶ معاون وزیر شد، نخستین کسی بود که هیچ تجربهای از دوران وزارت مهمات نداشت.
ناکامورا تاکافوسا «ریشههای» هر دو پدیده سیاست صنعتی و راهنمایی اداری را در اقتصاد کنترلشده دهه ۱۹۳۰ مییابد و میتی را «تناسخ» وزارت بازرگانی و صنعت (MCI) و وزارت مهمات (MM) دوران جنگ مینامد. آریساوا هیرومی میگوید که رفاه دهه ۱۹۷۰ محصول «دوران کنترل» بود و شخصیتی چون شیینا اتسوسابورو، معاون اسبق وزیر، دو بار وزیر میتی و نایبرئیس حزب لیبرال دموکرات، این موفقیت را مرهون تجربیات دیوانسالاران قدیمی تجارت و صنعت در منچوریِ دهه ۱۹۳۰، از جمله تجربه خود و کیشی نوبوسوکه، میداند. تاناکا شینایچی (که یکی از مقامات برجسته هیئت برنامهریزی پیش از ادغام آن با MCI برای تشکیل MM بود و بعدها به مقام میتی پس از جنگ تبدیل شد) استدلال میکند که برنامهریزی دوران جنگ، مبنای کار هیئت ثبات اقتصادی و MCI پس از جنگ بود. و مائدا یاسویوکی، یکی از محققان برجسته ژاپن در زمینه میتی، مینویسد که «میراث اقتصاد دوران جنگ این است که نخستین تلاش برای صنعتیشدن سنگین و شیمیایی بود؛ مهمتر آنکه، جنگ “چگونگی” را برای “چیستی” فراهم کرد، به معنای ابزارهای بیشمارِ سیاستی و دانش فنیِ انباشتهشده.»
حتی جالبتر از این اظهارات شرکتکنندگان و تحلیلگران، این واقعیت است که اقتصاد ژاپن در حدود سال ۱۹۳۰ بهطور کاملاً قاطعی شروع به تغییر کرد. درست است که سیاست صنعتی به شکلی، ریشه در دوره میجی دارد، اما این نیز حقیقت دارد که پس از آغاز قرن بیستم، دولت بهتدریج از سیاستهای پیشین مداخلهگرایانه خود در اقتصاد داخلی (اگر نه در اقتصاد مستعمرات یا متصرفات) فاصله گرفت و برای حدود سی سال، نوعی از اقتصاد آزاد رواج داشت. مشاهده رادنی کلارک تکاندهنده اما درست است: «سازماندهی صنعت ژاپن و غرب احتمالاً در سال ۱۹۱۰ شبیهتر از سال ۱۹۷۰ بود.»
میتی و سیاست صنعتی مدرن ژاپن، فرزندان راستین عصر شووا (از ۱۹۲۶ به بعد) هستند و به همین دلیل، پژوهش حاضر تقریباً با دوران سلطنت امپراتور هیروهیتو همزمان است. اگر داستان را به عقبتر ببریم، تمرکز بر معجزه اقتصادی پس از جنگ از دست میرود، اما اگر تاریخ MCI پیش از جنگ را در نظر نگیریم، سنتها و آگاهی جمعی میتی را نادیده گرفتهایم. مردان میتی حرفه خود را در MCI، MM و هیئت ثبات اقتصادی آموختند. اینها زمانی چنان سازمانهای ترسناکی بودند که گفته میشد صرفِ نامبردن از آنها گریه کودکی را بند میآورد. ستایشگران معجزه ژاپن، همچون من، وظیفه دارند نشان دهند که چگونه تجربیات ملی فاجعهبار دهه ۱۹۴۰، دستاوردهای دهههای ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ را به دنیا آورد.
آیا نیاز به تهیه نسخه چاپی مجلات دارید؟
شما میتوانید با خرید اشتراک به نسخه چاپی مجلات ما دسترسی داشته باشید.
