مقدمه

در میانۀ گذار دوگانۀ جهان به‌سوی اقتصاد دیجیتال و توسعۀ پایدار، بخش معدن از یک صنعت سنتیِ استخراجی به محوری راهبردی برای رقابت‌پذیری ملی بدل شده است. مواد معدنی حیاتی، ستون فناوری‌های سبز‌ند؛ از توربین‌های بادی و خودروهای الکتریکی گرفته تا زیرساخت‌های دیجیتال. این جایگاه فزاینده، کشورها را واداشته تا با سیاست‌های صنعتی فعال، ارزش نهفته در منابع طبیعی خود را به حداکثر برسانند. بااین‌حال، تجربۀ تاریخی سیاست‌گذاریِ صنعتی پر است از تلاش‌هایی که به‌دلیل نبود رویکرد سیستمی و هماهنگی، به هدف نرسیده‌اند.

فراتر از دوگانۀ دولت و بازار

مشکل بنیادین سیاست‌گذاریِ سنتی معدن در ایران، نگاه بخشی و جزیره‌ای به آن است. سیاست‌های مالیاتی، مقررات زیست‌محیطی، قوانین کار و برنامه‌های توسعۀ فناوری اغلب در سیلوهای جداگانه و بدون درنظرگرفتن پیوستگی‌های زنجیره‌های ارزش جهانی تدوین می‌شوند. سیاست صنعتی کارآمد باید از نگاه صرف به «بخش» معدن عبور کند و بر «وظایف» و «پیوندها» در امتداد زنجیرۀ ارزش تمرکز یابد.

چالش اصلیِ امروز، تنها استخراج مادۀ خام نیست، بلکه صعود به مراحل بالاتر ارزش افزوده، مانند خدمات مهندسی، ساخت تجهیزات پیشرفته یا توسعۀ نرم‌افزارهای تخصصی است. برای طراحی و ارزیابی چنین سیاست‌هایی می‌توان از ماتریسی دو‌بعدی بهره گرفت که سیاست‌ها را بر اساس دو محور کلیدی دسته‌بندی می‌کند:

• محور افقی (هدف سیاست): تمایز میان سیاست‌های سمت عرضه، که بر ساختن قابلیت‌های تولیدی متمرکزند (مانند آموزش، پژوهش و توسعه یا زیرساخت نوآوری) و سیاست‌های سمت تقاضا که بر ایجاد یا تضمین بازار برای محصولات داخلی تمرکز دارند (مانند خریدهای دولتی).
• محور عمودی (ابزار سیاست): تمایز بین ابزارهای مبتنی بر بازار که با تغییر قیمت‌های نسبی، رفتار فعالان را جهت می‌دهند (مانند یارانه‌ها و معافیت‌های مالیاتی) و ابزارهای تأمین کالاهای عمومی که زیرساخت نهادی و فیزیکی لازم برای کارکرد بهینۀ بازار را فراهم می‌سازند (نظیر دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی و تدوین استانداردها).

شاه‌کلید موفقیت در اینجا «انسجام» میان چهار ربع این ماتریس است. برای نمونه، قانون‌گذاری سخت‌گیرانه در خرید داخلی (سیاست سمت تقاضا) بدون سرمایه‌گذاری هم‌زمان در مهارت‌آموزی و نوآوری تأمین‌کنندگان (سیاست سمت عرضه)، محکوم به شکست است و تنها هزینه‌ها را افزایش می‌دهد و کارایی را کاهش می‌دهد.

درس‌هایی از جهان؛ سه مدل، یک اصل مشترک

بررسی تجربه‌های استرالیا، آفریقای جنوبی و شیلی، مصداق روشن نقش انسجام در موفقیت سیاست‌های معدنی است.

• استرالیا؛ مدل نوآور متمرکز بر قابلیت: این کشور با سرمایه‌گذاری بلندمدت، مشوق‌های مالیاتی برای تحقیق و توسعه و ایجاد مراکز آموزش تخصصی، اکوسیستمی جهانی برای فناوری و خدمات معدنی پدید آورده است. این توانمندسازی با سیاست‌های تقاضامحور هوشمند، مانند «قانون مشاغل استرالیا» که پروژه‌های بزرگ را ملزم به همکاری با تأمین‌کنندگان داخلی می‌کند، تکمیل شده است.
• آفریقای جنوبی؛ مدل مداخله‌گر با مأموریت دوگانه: با هدف توسعۀ صنعتی و تحول اجتماعی، این کشور بر سیاست‌های تقاضامحور تکیه کرده است. «منشور معدن» با الزامات سخت‌گیرانه برای بومی‌سازی فعالیت‌ها، بازار تضمین‌شده‌ای برای تولیدکنندگان داخلی ایجاد کرده، اما فقدان توسعۀ متوازن در سمت عرضه، به کمبود مهارت و فناوری انجامیده است و بر ضرورت تعادل میان دو محور سیاستی تأکید دارد.
• شیلی؛ مدل همکار مبتنی بر نوآوری: برنامۀ «تأمین‌کنندگان کلاس جهانی» در این کشور مدلی نوین از سیاست تقاضامحور را به‌کار گرفته است. شرکت‌های معدنی بزرگ چالش‌های فنی خود را برای حل توسط تأمین‌کنندگان داخلی مطرح می‌کنند. بااین‌حال، به‌دلیل حمایت محدود دولت از تحقیق و توسعه، موفقیت این برنامه در گام نخست پایدار نماند. اکنون، سیاست‌گذاران شیلیایی در تلاش‌اند این نقص را برطرف کنند.

تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که عامل تعیین‌کننده، نه شدت مداخلۀ دولت، بلکه کیفیت و هماهنگی آن است.

ساختار صنعت معدن ایران و راهبردهای پیشنهادی

کاربست این چارچوب تحلیلی در ایران، یک مانع بنیادی را آشکار می‌سازد: صنعت اتمیزه و پراکنده. سیاست تسهیل صدور مجوزهای معدنی در دهه‌های گذشته، هرچند با نیت مثبت، منجر به شکل‌گیری صدها بنگاه کوچک و متوسط بدون مقیاس اقتصادی شده است. این ساختار ناکارا، نتیجۀ فقدان سیاست‌گذاری راهبردی دربارۀ مقیاس و توانمندی است و پتانسیل واقعی معدن را در رشد تولید ناخالص داخلی و درآمد ارزی کشور محدود کرده است.

برای تبدیل ثروت معدنی به موتور توسعۀ صنعتی پایدار، ایران نیازمند دگرگونی پارادایمی در سیاست‌گذاری است؛ گذار از ساختار «مجوزمحور» به الگوی «بنگاه‌های مقیاس‌پذیر و فناور». تحقق این هدف در گرو یک بستۀ سیاستی منسجم است:

• اصلاح سمت عرضه: باید سیاست‌ها در جهت تشویقِ ادغام و تملیک، تشکیل کنسرسیوم‌های معدنی و اصلاح نظام واگذاری پهنه‌ها به‌نفع شرکت‌های دارای توان مالی و فنی حرکت کنند. هم‌زمان، سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی چون مراکز پژوهشی مشترک، برنامه‌های مهارت‌آموزی پیشرفته و زیرساخت دیجیتال برای معدن‌کاری هوشمند حیاتی است.
• هدف‌گذاری هوشمند در سمت تقاضا: به‌جای دستورالعمل‌های کلی، می‌توان از مدل شیلی الهام گرفت تا شرکت‌های بزرگ به همکاری با تأمین‌کنندگان توانمند داخلی و نوآور تشویق شوند.

البته تمرکز بر بنگاه‌های بزرگ بی‌چالش نیست. تجمع ثروت و قدرت، می‌تواند نابرابری، انحصار و آسیب‌های زیست‌محیطی را تشدید کند. ازاین‌رو این سیاست باید با قوانین ضدانحصار کارآمد و استانداردهای سخت‌گیرانۀ زیست‌محیطی و اجتماعی همراه شود تا منافع توسعه به‌طور عادلانه توزیع گردد و پایداری بلندمدت تضمین شود.

در نهایت، پاسخ به پرسش کلیدی «چه نوع مداخله‌ای، در کجای زنجیرۀ ارزش و چگونه در هماهنگی با سایر سیاست‌ها»، مسیر دستیابی ایران به پتانسیل عظیم معدنی خود را روشن خواهد کرد.