بحرانِ امروز امنیت غذایی در کشور، بیش از آنکه حاصل کمآبی یا تحریم باشد، نتیجه یک «انحراف ساختاری» در نظام حکمرانی است. با تصویب «قانون انتزاع»، قرار بود تمرکزِ همزمانِ اختیاراتِ تولید و تجارت در وزارت جهاد کشاورزی، به دوگانگیهای مدیریتی پایان دهد و واردات را صرفاً به مکملی برای کسریِ تولید داخل تبدیل کند. اما این طراحیِ استراتژیک در مقام اجرا، با مانع بزرگی به نام «اقتصادِ سیاسیِ ارز ترجیحی» برخورد کرد. جذابیتِ مالیِ خیرهکننده در وارداتِ کالاهای اساسی، عملاً فلسفۀ وجودی این قانون را دگرگون کرد و وزارتخانهای را که باید حامی تولیدکننده باشد، ناخواسته به کارپردازِ جریانهای قدرتمندِ واردکننده بدل ساخت. این نوشتار تحلیلی است بر چگونگیِ تبدیلشدنِ ابزارِ تنظیمگری دولت، به ماشینی برای تولیدِ رانت و بازتولیدِ انحصار.
چگونه ارز ترجیحی واردات را به تجارتی پرسود تبدیل کرد؟
ما سالانه حدود ۲۰ میلیون تن کالاهای اساسی، نهادههای دامی و نهادههای کشاورزی (مانند کود و سم) وارد میکنیم. ارزش این واردات حدود ۱۵ میلیارد دلار است که بخش عمدهای از آن با ارز ترجیحی تأمین میشود. سیاست تخصیص ارز ترجیحی (ابتدا ۴۲۰۰ تومانی و سپس ۲۸,۵۰۰ تومانی) ابتدا با هدف کنترل قیمت کالاهای اساسی و حمایت از معیشت مردم طراحی شد، اما در عمل به موتورِ محرکِ اصلی برای ایجاد رانت، فساد و انحصار در زنجیرۀ تأمین تبدیل شد. این سازوکار، واردات نهادههای دامی و کالاهای اساسی را به تجارتی با جذابیت خیرهکننده و حاشیه سودهای چندلایه بدل کرد که هرگونه انگیزه برای حمایت از تولید داخل را از بین میبرد. سودهای نامتعارف در این فرآیند از سه مسیر اصلی به جیب واردکنندگان سرازیر میشود:
سود اول؛ آربیتراژ ارزی: این یک سود خالص ارزی است که حتی پیش از فروش کالا در داخل کشور محقق میشود. فرآیند به این صورت است که واردکننده، ارز را با نرخ ترجیحی (مثلاً ۲۸,۵۰۰ تومان به ازای هر دلار) از بانک مرکزی دریافت میکند. سپس برای خرید کالا، با تأمینکنندۀ خارجی به قیمت کمتری (مثلاً ۸۰ سنت) توافق میکند. ۲۰ سنت باقیمانده از هر دلار، به جای بازگشت به چرخه اقتصاد، در بازار آزاد با نرخهای بسیار بالاتر فروخته شده و به سود خالص ارزی برای واردکننده تبدیل میشود.
سود دوم؛ مابهالتفاوت ریالی: این یک سود حاصل از بازار داخلی است که از شکاف میان هزینۀ تمامشده واقعی کالا و قیمت رسمی آن به دست میآید. مبنای قیمتگذاریِ ریالیِ کالا در بازار داخل، سقف دلاری است که وزارتخانه اعلام کرده (مثلاً یک دلار). وقتی واردکننده همان کالا را با هزینه واقعی ۸۰ سنت تهیه کرده، هزینه تمامشدۀ ریالی آن بسیار کمتر از سقف قیمت مصوب رسمی (معادل ۲۸,۵۰۰ تومان) خواهد بود. او کالا را بر اساس همان قیمت رسمی به فروش میرساند و علاوه بر سود ارزی، یک حاشیه سود هنگفت ریالی نیز کسب میکند.
سود سوم؛ پشت فاکتوری: این سود در لایههای خاکستری بازار شکل میگیرد. از آنجا که کالای وارداتی با ارز ترجیحی قیمتی بسیار پایینتر از بازار آزاد دارد، واردکننده قدرت بالایی در برابر خریدار پیدا میکند. او میتواند با ایجاد تأخیر در تحویل یا عرضۀ قطرهچکانی، خریدار (مثلاً کارخانههای تولیدی) را مجبور به پرداخت مبالغی اضافی و خارج از فاکتور رسمی کند تا کالا را سریعتر تحویل بگیرد. این مکانیزم که به «پشتفاکتوری» معروف است، سومین منبع درآمد نامشروع از این چرخه است.
البته در جریانات اخیر، در یک سیاست ناکارآمد، وزارت جهاد کشاورزی به واردکنندگان رسماً مجوز داد ۴۰درصد کالاهای وارداتی را بصورت آزاد و در توافق با خریداران بفروشند و ۶۰ درصد مابقی را در بازارگاه عرضه نمایند.
این سه لایۀ سود، که به ترتیب از بازار ارز، بازار ریالی کالا، و بازار سیاهِ توزیع حاصل میشوند، یک ماشین رانت کامل را تشکیل میدهند که در هر مرحله از زنجیرۀ واردات، سودهای نامشروع تولید میکند. این سودهای سرشار نهتنها انگیزهای قدرتمند برای حفظ وضع موجود ایجاد کرده، بلکه سرمایه لازم برای تسخیر سیاسی و کنترل سیاستگذاری را نیز فراهم آورده است.
بهعنوان یک مثال آشکار، برنج، به عنوان یکی از کالاهای اساسی، مشمول دریافت ارز ترجیحی (با نرخ ۲۸,۵۰۰ تومان به ازای هر دلار) است. به همین جهت از ابتدای سال مالی، با هدف حمایت از مصرفکننده، حدود ۶۰۰ میلیون دلار به واردات برنج اختصاص داده شد. اما سازوکار نظارتی نتوانست مانع از انحراف این یارانۀ بزرگ شود و در حالی که این کالا با ارز ترجیحی وارد میشد، در بازار داخلی با نرخ آزاد به فروش رسید. بر اساس محاسبات، قیمت منطقی برنج وارداتی (با درنظرگرفتن نرخ دولتی) میبایست حدود ۳۵ هزار تومان برای هر کیلو میبود؛ اما در عمل، در بازار با قیمتهایی نظیر ۱۲۰ تا ۱۴۰ هزار تومان عرضه شدند. در نتیجه این مابهالتفاوت عظیم قیمت، که مستقیماً بخشی از یارانه عمومی بهحساب میآید، نه به مردم رسید و نه در تنظیم بازار استفاده شد؛ بلکه تماماً به جیب واردکننده سرازیر شد.
انحصارگرایان چگونه بازار و سیاست را در دست گرفتند؟
سود افسانهای حاصل از ارز ترجیحی، زمینه را برای شکلگیری یک کارتل قدرتمند و بسیار محدود فراهم کرد. در عمل، تنها سه یا چهار شرکت بزرگ توانستند نزدیک به ۸۰ درصد بازار واردات نهادهها و کالاهای اساسی کشور را به انحصار خود درآورند. در میان این بازیگران، نام «گروه مدلل» برجستهتر از سایرین است که سهم آن در دورههایی، بهتنهایی به ۴۰ درصد از کل واردات این حوزه نیز رسیده بود.
قدرت این کارتل فراتر از تسلط بر بازار داخلی است. این گروهها با ایجاد روابط استراتژیک و هماهنگی با غولهای تأمینکننده جهانی (مانند شرکت کارگیل)، عملاً مانع از ورود رقبای جدید ایرانی به این عرصه میشوند. سازوکار به این شکل است که تأمینکننده اصلی جهانی، به درخواست شریک انحصارگرِ ایرانی خود، از فروش کالا به دیگر شرکتهای ایرانی امتناع میکند و به این ترتیب، حلقه انحصار تنگتر و نفوذناپذیرتر میشود.
این نفوذ صرفاً اقتصادی نیست و به راهروهای سیاستگذاری نیز کشیده شده است. درک مقیاس این قدرت، تنها با یک محاسبه ساده امکانپذیر است: وارداتی به ارزش ۲ میلیارد دلار با حاشیه سود ۱۰ درصدی، ۲۰۰ میلیون دلار سود خالص ایجاد میکند. با تنها یک میلیون دلار از این مبلغ، میتوان افراد زیادی را خرید و فروش کرد و رسانهها را برای پیشبرد اهداف به خدمت گرفت. عمق این نفوذ تا جایی است که به گفتۀ تحلیلگران مطلع، یکی از افراد اصلی همین شرکتهای واردکننده، عضو کمیته انتصابات دولت چهاردهم بوده است. این واقعیت تلخ نشان میدهد که چگونه کارتل واردات، نه تنها بازار، بلکه بخشی از ساختار تصمیمگیری سیاسی کشور را نیز در کنترل خود گرفته و هرگونه تلاش برای اصلاحات ساختاری را در نطفه خفه میکند.
تجربه دولت سیزدهم و واگرایی در دولت چهاردهم
در دولت سیزدهم، بهویژه در یک سال و نیم پایانی آن، تلاشی جدی برای شکستن این انحصار و بازگرداندن تعادل به بازار صورت گرفت. این اقدامات که گامی رو به جلو محسوب میشد، بر دو سیاست کلیدی استوار بود:
- متنوعسازی مبادی تأمین: وابستگی کشور به چند منبع محدود تأمین (مانند برزیل) کاهش یافت و واردات از کشورهایی مانند روسیه، مغولستان، پاکستان و آفریقای جنوبی در دستور کار قرار گرفت تا قدرت چانهزنی انحصارگران شکسته شود.
- متنوعسازی واردکنندگان: مهمتر از آن، با حمایت از بازیگران جدید، سهم کارتلهای بزرگ کاهش یافت. این سیاست موفق شد سهم انحصارگران را از حدود ۸۰ درصد به محدوده ۴۰ تا ۵۰ درصد برساند و سهم گروه مدلل به تنهایی از رکوردهای ۴۰ درصدی به ۱۳ درصد کاهش یافت.
اما این دستاوردها به سرعت معکوس شد. با رویکار آمدن دولت چهاردهم، یک عقبگرد سریع و نگرانکننده رخ داد که تمام تلاشهای پیشین را خنثی کرد. بازگشت سریع انحصار، پیامد مستقیم انتصاب یک تیم مدیریتی فاقد صلاحیت بود. عامل اصلی این شکست، بیتجربگی و فقدان تخصص در تیم مدیریتیِ جدید وزارتخانه بود؛ از وزیری که بالاترین سابقه مرتبط او سرپرستی اداره جهاد کشاورزی یک شهرستان بوده، تا معاونین بازرگانی و برنامهریزی او که صرفاً دارای سوابق استانی یا کارشناسی غیرمرتبط بودهاند. فقدان تجربۀ تیم مدیریتی جدید در سطح ملی و استراتژیک، آنها را به هدفی آسان برای بهرهبرداری کارتلهای قدرتمند و باتجربۀ این حوزه تبدیل کرد. در نتیجه، در کمتر از یک سال، سهم گروه مدلل از ۱۳ درصد دوباره به ۲۰ درصد جهش یافت.
حکمرانی در امنیت غذایی به معنای مدیریت توازن میان سه حوزه است: تولید داخلی، بازرگانی داخلی (تنظیم بازار) و بازرگانی خارجی (واردات). دولت فعلی در هر سه جبهه به صورت همزمان شکست خورده است: تولید گندم به دلیل عدم حمایت بهموقع رو به کاهش است، بازار داخلی مانند لبنیات بدون هیچ نظارتی رها شده و بازرگانی خارجی نیز دوباره به دست همان کارتلهای فاسد افتاده است. این عقبگرد، نتیجه مستقیم کنارگذاشتن تخصص و تسلیمشدن در برابر نفوذ عمیق واردکنندگان بود.
چگونه میتوان از این چرخه معیوب خارج شد؟
با وجود عمق بحران، راهکارهای مشخص و کارآمدی برای اصلاح این ساختار معیوب و بازگرداندن حکمرانی به ریل اصلی خود وجود دارد. خروج از این چرخه نیازمند یک نقشه راه چهارمرحلهای است که بر شجاعت در تصمیمگیری و تکیه بر تخصص استوار است:
۱. اصلاح در سطح مدیریت: اولین و فوریترین گام، ایجاد تغییرات اساسی در سطح مدیریت ارشد وزارتخانه است. باید از مدیرانی استفاده کرد که هم تخصص و فهم عمیق از حوزه کشاورزی و بازرگانی دارند، هم توانایی طراحی استراتژیک بلدند و هم میتوانند ارتباطات مؤثری با نهادهای کلیدی دیگر، مانند بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه برقرار کنند تا سیاستها را به صورت هماهنگ پیش ببرند.
۲. حذف تدریجی ارز ترجیحی: ریشه اصلی فساد ارز ترجیحی است که باید حذف شود. البته این حذف نباید به صورت یکباره صورت گیرد؛ زیرا علاوه بر شوک قیمتی، یک شوک روانی شدید به بازار وارد میکند؛ اشتباهی که ممکن است دولت جدید مرتکب شود. این فرآیند باید به صورت تدریجی مدیریت شود. ایده «ارز ترکیبی» (تخصیص بخشی از نیاز به صورت ارز ترجیحی و بخشی دیگر به صورت ارز نیمایی) که در دولت سیزدهم مطرح بود، میتواند یک راهکار موقتِ مناسب برای این گذار باشد.
۳. طراحی سیاستهای جبرانی هوشمند: همزمان با حذف ارز ترجیحی، باید سیاستهای حمایتی مؤثری برای اقشار کمدرآمد طراحی شود. این سیاستها نباید به شکل یارانههای نقدی باشند که ارزش آنها به سرعت توسط تورم از بین میرود. راهکار جایگزین میتواند ارائه یارانه به شکل کالایی یا روشهای دیگری باشد که ارزش حمایتی خود را در طول زمان حفظ کند.
۴. آزادسازی بازار و تقویت نقش نظارتی دولت: پس از حذف ارز ترجیحی، باید تمام سقفگذاریها و سهمیهبندیها برای واردات برداشته شود. همانطور که کسی به شما نمیگوید «چقدر میتوانی پیچومهره وارد کنی»، بازار کالاهای اساسی نیز باید بر اساس مکانیسم عرضه و تقاضا عمل کند. همزمان، باید موانع بوروکراتیک داخلی مانند الزام به اعلام «منشأ ارز» (کد ساتا) توسط بانک مرکزی، که مصداق «کاسه داغتر از آش» و اقدامی شبیه به نمایندگی خزانهداری آمریکا در داخل کشور است، حذف شود. در این مدل، نقش دولت به دو حوزه کلیدی محدود میشود: الف) حفظ و مدیریت ذخایر استراتژیک برای شرایط بحرانی، و ب) استفاده از ابزارهای تعرفهای برای حمایت از تولید داخل در فصول برداشت.
در نهایت، حل بحران امنیت غذایی بیش از هر چیز نیازمند شجاعتِ سیاسی برای حذف رانتهای عظیم، تکیه بر تجربه و دانش به جای انتصابات سلیقهای، و اعتماد به سازوکارهای سالم بازار است. تنها در این صورت میتوان امید داشت که مأموریت اصلی وزارت جهاد کشاورزی، یعنی تأمین غذای پایدار و امن برای مردم، محقق شود.
آیا نیاز به تهیه نسخه چاپی مجلات دارید؟
شما میتوانید با خرید اشتراک به نسخه چاپی مجلات ما دسترسی داشته باشید.
