بحرانهای مکرر در تأمین کالاهای اساسی و نهادههای دامی، صرفاً به مشکلاتِ مدیریتی و اجراییِ مقطعی برنمیگردند. این وقایع، نشانههایی از یک بیماری مزمن و یک ضعف ساختاری عمیق در معماری حکمرانیِ غذاییِ ایران هستند که ریشه در یک الگوی تجاری منسوخ ۷۰ ساله دارد که از دهه ۱۳۴۰ شمسی با افزایش درآمدهای نفتی شکل گرفت. این مدل، ریشه اصلی آسیبپذیری زنجیره تأمین کشور بوده و درک دقیق آن، ابعاد بحران فعلی در حکمرانی غذاییِ ما را روشن میکند. در این الگو، دولت به جای ایجاد روابط راهبردی و بلندمدت، به یک خریدار مقطعی در بازارهای جهانی تبدیل شده است.
الگوی حاکم بر تجارت غذایی کشور یک سیستم «حلقه-باز» است که بر چرخه سادهانگارانه «فروش منابع طبیعی برای خرید کالا» استوار شده است. در این فرآیند، تمرکز اصلی دولت صرفاً بر حداکثرسازی درآمدهای نفتی و کسب دلار است تا با ارز حاصله، غلات و نهادههای دامی مورد نیاز را به صورت مقطعی، کوتاهمدت و اغلب از طریق مناقصههای بینالمللی خریداری کند. این شیوۀ خرید باعث شده است تا تجارت خارجی کشور عمدتاً به واسطههای قدرتمند بینالمللی (مانند کارگیل) وابسته شود؛ وضعیتی که عملاً ایران را در یک موضع انفعالی مطلق قرار داده و کنترل راهبردی بر متغیرهای حیاتی همچون کیفیت، قیمت و پایداری جریان تأمین کالا را از دستان سیاستگذار خارج کرده است.
در نقطه مقابل، تحول به یک الگوی «حلقه-بسته» بهمثابه یک تغییر ریل راهبردی عمل میکند که در آن، منطق تجارت از خرید صرف، به ایجاد پیوندهای ارگانیکِ اقتصادی تغییر مییابد. جوهرۀ این مدل، تعریف تراز تجاری دوجانبه است؛ جایی که واردات و صادرات به یکدیگر گره میخورند و به جای خریدهای لحظهای، روابطی پایدار و درازمدت مستقیماً با تأمینکنندگان اصلی (تولیدکنندگان و کشاورزان در مبدأ) شکل میگیرد. در این چارچوب، دولت یا هلدینگهای بزرگ ملی با سرمایهگذاری هوشمند در زنجیره تأمین جهانی (نظیر کشت فراسرزمینی و کشاورزی قراردادی) ابتکار عمل را به دست میگیرند. این تغییر رویکرد به کشور اجازه میدهد تا به جای واکنشگربودن در برابر نوسانات بازار، بر کیفیت محصول، قیمت تمامشده و تضمین عرضه بلندمدت اعمال حاکمیت کند.
دولت ایران در الگوی «حلقه-باز» مانند مغازهداری عمل میکند که برای تأمین نخود مغازهاش، هر روز به بازار میرود و از عمدهفروش خرید میکند. او هیچ ارتباطی با کشاورز و فرآیند تولید ندارد. در مقابل، یک بازیگر حرفهای و راهبردی، زنجیره تأمین خود را میسازد و برای خود تابآوری و مزیت راهبردی خلق میکند. مثلاً فروشگاه زنجیرهای افق کوروش مستقیماً به کرمانشاه میرود، با کشاورزان قرارداد بلندمدت «کشاورزی قراردادی» میبندد، نهادهها را تأمین میکند و محصول سال آینده را از امروز پیشخرید میکند.
الگوی تجاری حلقه-باز، کشور را به انفعال راهبردی محکوم کرده و ابتکار عمل را از حاکمیت سلب نموده است. پیامدهای آن که در طول زمان انباشته شدهاند، اقتصاد کشور را به بازیگرانی وابسته کرده که عملاً قواعد بازی را در دست گرفتهاند و کنترل چندانی بر آنها وجود ندارد. این واسطهها در شرایط عادی کار را پیش میبرند؛ اما زمانی که شرایط دشوار میشود (مانند کمبود ارز در تشدید تحریمها یا نوسانات بازارهای جهانی)، از اهرمهای قدرتمند خود برای تحمیل شرایطشان استفاده میکنند و کشور را در یک «بنبست» راهبردی قرار میدهند. این مدل، کشور را از یک بازیگر فعال و آیندهنگر به یک کنشگر منفعل و واکنشگرا در عرصه تجارت جهانی تبدیل کرده که نتایج نامطلوبی در شیوۀ حکمرانی غذایی ما داشته است.
- اولین نتیجه، عدم شکلگیری زنجیره تأمین پایدار است. خرید مقطعی و مبتنی بر مناقصه، ذاتاً مانع از شکلگیری روابط بلندمدت و قابل اتکا میشود. وقتی تأمینکننده نمیداند که سال آینده نیز طرف قرارداد با ایران خواهد بود، هیچ انگیزهای برای سرمایهگذاری، بهبود کیفیت یا ارائه قیمتهای ترجیحی ندارد. در نتیجه، ایران فاقد یک زنجیره تأمین کارآمد و پایدار برای کالاهای راهبردی خود باقی مانده است.
- دومین پیامد این وضعیت، قدرتگیری واسطهها و ایجاد یک تله راهبردی است. این سیستم معیوب، قدرت را از دستان دولت خارج کرده و به حلقههای واسطه منتقل میکند که میتوانند شرایط خود را به کشور تحمیل کنند. بدهی سنگین دولت (حدود ۶۰۰ میلیون دلار) به یکی از همین گروهها (آنچنان که در برخی منابع گفته میشود) مصداق بارز این وضعیت است. نفس وجود این بدهی، یک چرخه باطل به وجود میآورد که توانایی و اراده دولت برای اصلاح مسیر را به شدت تضعیف میکند؛ زیرا دولت عملاً به بازیگران اصلی همین سیستمِ ناکارآمد، بدهکار و وابسته شده و در یک تله راهبردی گرفتار شده است.
- در نهایت، این وضعیت باعث ازدسترفتن فرصتهای تاریخی و پتانسیلهای راهبردی ایران شده است. ایران در دوران وفور درآمدهای نفتی، فرصت طلایی برای سرمایهگذاری در زیرساختهای یک زنجیره تأمین «حلقه-بسته» را از دست داد. افزون بر این، ایران از پتانسیل ژئواکونومیک منحصربهفرد خود نیز غفلت کرده است. موقعیت جغرافیایی ایران بین تأمینکنندگان بزرگ غلات (روسیه و اوراسیا) و بازارهای مصرفکننده در جنوب (عراق، عمان و آفریقا)، این فرصت را فراهم میکرد که کشور به یک قطب تجارت غذا تبدیل شود. میشد در روسیه و قزاقستان کشاورزی فراسرزمینی انجام داد، نیاز داخلی را تأمین و مازاد آن را به کشورهای جنوبی صادر کرد. این فرصتسوزی دوگانه، امروز کشور را در موقعیت بسیار دشوارتری قرار داده است.
با وجود این پیامدهای منفیِ آشکار، چرا تغییر مسیر تا این حد دشوار بوده است؟ پاسخ به این پرسش در سه کژکارکرد نهادینه و عمیق ریشه دارد که کشور را در این حلقه معیوب گرفتار کردهاند. شکست در اصلاح این الگوی ناکارآمد، بیش از آنکه حاصل بیاطلاعی مدیران باشد، ناشی از کژکارکردهای نهادینه در ساختار حکمرانی، ظرفیتهای ملی و توانمندیهای بازیگران داخلی است.
- مقدم بر همه، ایران فاقد یک «دولت توسعهگرا» است؛ یعنی دولتی که دارای یک مرکز ثقل قدرتمند برای تعریف اهداف ملی و پیشبرد یک اراده مشترک باشد. وزارت جهاد کشاورزی، بانک مرکزی، وزارت نفت و وزارت صمت، هرکدام به صورت جزیرهای عمل میکنند و فاقد «اراده مشترک» برای رسیدن به یک اهداف ملی هستند. این سطح از واگرایی در حکمرانی، دولت را به یک تیم فوتبال ناهماهنگ تبدیل کرده که فاقد یک مربی و برنامه بازی واحد است. در غیاب یک راهبرد کلان که برد و باخت را ملی تعریف کند، هر دستگاه پیروزی و شکست را در حوزه بخشی و سازمانی خود میبیند و نتیجه، شکست تیم ملی در میدان تجارت جهانی است. در این میان، ابتکارات راهبردی در میان این واگرایی درونی از بین میروند.
- در سوی دیگر، این راهبرد، به کارشناسانی نیاز است که تجربه و ارادۀ بازی در «لیگهای جهانی» تجارت و مالیه بینالمللی را داشته باشند؛ در حالی که ایران فاقد کارشناسان و مدیرانی است که توانایی و ارادۀ طراحی و اجرای بازیهای پیچیده در تجارت بینالملل را داشته باشند.
- ساختار اتمیزه و پراکندۀ بخش خصوصیِ ایران یکی دیگر از موانع کلیدی است. امروز ما به جای چند هلدینگ بزرگ و یکپارچه در صنعت طیور، ما با هزاران مرغداری کوچک و نیمهتعطیل مواجهیم که فاقد توان مالی و مدیریتی برای رقابت در سطح بینالمللی هستند. در حالی که بنگاههای ایرانی به جای خریدِ صرف از بازار جهانی، خود باید وارد عرصه تولید و مبادلات قدرتمند جهانی شوند. نمونههای موفقی مانند گروه «شیرین عسل» که توانستهاند مدل کشت فراسرزمینی و حلقه-بسته را در مقیاس بنگاه خود پیاده کنند، نشان میدهند که این الگو امکانپذیر است. اما ساختار کلی بخش خصوصی، مانع از شکلگیری بازیگران توانمندی شده که بتوانند با شرکای بینالمللی خود یک زنجیره تأمین یکپارچه ایجاد کنند.
این سه مانع درهمتنیده، یک «عقبافتادگی تاریخی» را در قابلیتهای حکمرانی و اقتصادی کشور رقم زدهاند که در تصمیمگیریهای راهبردیِ دولتهای اخیر نیز به وضوح خود را نشان میدهد. در جریان یکی از سفرهای راهبردی سطح بالا به چین که هدف آن پیگیری برنامه جامع ۲۵ ساله بود، یکی از دستاوردهای مهم تیم اقتصادی، توافق برای صادرات سیفیجات و پای مرغ اعلام شد! این اقدام، مصداق بارز «خونریزی در اقتصاد ایران» است؛ چراکه صادرات محصولات کشاورزی آببر، در شرایط تنش آبی شدید کشور، در تضاد کامل با امنیت آبی و غذایی ملی ماست. این مسئله، عمق فاصله میان اهداف کلان و توانمندیهای اجرایی را نشان میدهد. حتی در دولت سیزدهم هم بهرغم نیت صادقانه و تلاشهای گسترده برای توسعه روابط راهبردی، غلبۀ موانعِ گفتهشده، مانعِ تحولاتِ عمیق و پایدار در حکمرانیِ غذایی کشور شد.
تنها راه خروج پایدار از این بنبست، یک تحول راهبردی و شجاعانه در شیوه حکمرانیِ غذایی در کشور است. این گذار مستلزم اراده و درکی کلان از حکمرانیِ سیاسی و اقتصادیِ کشور و آغاز مذاکرات تجاری در بالاترین سطوح با شرکای راهبردی مانند روسیه، کشورهای حوزه اوراسیا، هند و برزیل برای شکلدهی به تراز تجاری دوجانبه و روابط بلندمدت اقتصادی است. ایران باید تلاش کند در ازای واردات غلات یا نهادهها، کالاهای دیگری مانند محصولات صنعتی، ماشینآلات یا خدمات فنی-مهندسی به آنها صادر کند. در این مدل، دیگر صرفاً نفت نمیفروشیم تا با دلار آن کالا بخریم، بلکه یک رابطه اقتصادی پایدار و دوجانبه شکل میدهیم.در این چارچوب، ایران میتواند به جای یک خریدار دست چندم، به یک شریک و سرمایهگذار در زنجیره تأمین جهانی تبدیل شود. این رویکرد بهجای تکیه بر واسطهها، مستلزم مذاکره و ایجاد رابطه مستقیم با تأمینکنندگان اصلی و تولیدکنندگان اورجینال در کشورهای هدف است.
تحقق این راهبرد، نیازمند همگرایی کامل دیپلماسی، اقتصاد و صنعت کشور برای ایجاد تراز تجاری با شرکای راهبردی است. دولت باید به سراغ ریشه زنجیره تأمین برود و با بازیگران اصلی وارد تعامل شود. از این رو، اولین و حیاتیترین گام، یک «بازآرایی بنیادین در نظام حکمرانی» و حرکت به سمت یک «دولت توسعهگرا» است؛ دولتی که بتواند تقسیم کار ملی را هوشمندانه راهبری کند، بازیگران منفعتجوی کوتاهمدت را مهار نماید و منافع بلندمدت کشور را بر راهحلهای بخشی و فشارهای روزمره ترجیح دهد. دستیابی به امنیت غذایی پایدار، نه یک هدف بخشی، که نتیجه مستقیم این تحول ساختاری در اساسِ حکمرانی کشور خواهد بود.
آیا نیاز به تهیه نسخه چاپی مجلات دارید؟
شما میتوانید با خرید اشتراک به نسخه چاپی مجلات ما دسترسی داشته باشید.
